Home | Publicaties | SER-adviezen | 1990 - 1999 | 1998 | Naar een Robuust belastingstelsel

Naar een Robuust belastingstelsel

Advies 1998/07 - 17 april 1998

Download:Volledig advies (546 kB)Samenvatting (49 kB)

Samenvatting


Het advies vormt een reactie op de adviesaanvraag die minister Zalm en staatssecretaris Vermeend van Financiën op 11 december 1997 aan de Sociaal-Economische Raad (SER) hebben gericht naar aanleiding van het verschijnen van de kabinetsnota Belastingen in de 21e eeuw: een verkenning (verder te noemen: de Verkenning). Het advies richt zich op de hoofdlijnen van de Verkenning:
  • een verbetering van de tariefstructuur van de inkomstenbelasting;
  • het voorstel voor de invoering van een vermogensrendementsheffing;
  • verschuiving en vergroening van de belastingdruk: van directe naar indirecte belastingen;
  • invoering van een pensioenparaplu als fiscaal plafond voor het totaal van de oudedagsvoorzieningen.

Doelstellingen

De raad beoordeelt de voorstellen van de Verkenning aan de hand van een kader van doelstellingen en randvoorwaarden. De komende herziening moet worden gericht op een robuust, toekomstbestendig en duurzaam belastingstelsel. Meer concreet gaat het erom op de volgende punten substantiële vooruitgang te boeken:
  • versterking van het stelsel in internationaal verband, waardoor ook stabiele inkomsten voor de overheid worden gewaarborgd;
  • een betere werking van de arbeidsmarkt door het slechten van een aantal drempels (voor de overgang van een uitkering naar betaald werk, voor de toegang van partners tot de arbeidsmarkt en voor de doorstroming);
  • het bevorderen van meer economische zelfstandigheid voor mannen en vrouwen;
  • een grotere doelmatigheid en doeltreffendheid van het gebruik van belastingen als instrument van sociaal-economisch beleid (waar mogelijk voor het internaliseren van externe effecten);
  • vereenvoudiging en het verminderen van ongewenste fiscale arbitrage.

Randvoorwaarden

De belastingherziening moet voldoen aan randvoorwaarden van inkomensneutraliteit en budgettaire neutraliteit. Inkomensneutraliteit dient in te houden dat van het pakket van belastingmaatregelen per saldo voor de verschillende sociaal-economische groepen geen significante verschillen in koopkrachteffecten uitgaan. Voor uitkeringsgerechtigden op minimumniveau geldt meer in het bijzonder een absolute voorwaarde van koopkrachtbehoud. Een koopkrachtverbetering voor werknemers past in het streven naar bevordering van arbeidsparticipatie.

Om binnen die randvoorwaarde van inkomensneutraliteit substantiële vooruitgang naar een robuust en toekomstbestendig belastingstelsel te kunnen boeken is het volgens de raad noodzakelijk de budgettaire randvoorwaarde wat op te rekken en enkele miljarden guldens voor compenserende respectievelijk flankerende lastenverlichting in te zetten. De precieze omvang moet later worden bepaald, mede in het licht van de dan actuele economische ontwikkelingen en budgettaire mogelijkheden. Het advies gaat ervan uit dat de herziening niet eerder dan in de tweede helft van de komende kabinetsperiode haar beslag zal krijgen.

Samenhangend pakket

Het advies benadrukt de samenhang tussen de basiselementen van de komende belastingherziening. Deze samenhang is om te beginnen essentieel om aan de gestelde randvoorwaarden te kunnen voldoen. Daarnaast geldt meer beleidsinhoudelijk dat bepaalde elementen van het pakket slechts aanvaardbaar zijn als (noodzakelijk) onderdeel van het gehele pakket. De navolgende uitspraken over afzonderlijke onderdelen moeten dan ook in dat perspectief worden bezien.

De tariefstructuur van de inkomstenbelasting

De tariefstructuur van de inkomstenbelasting wordt thans bepaald door de combinatie van het schijventarief, de belastingvrije sommen en de schijflengten. De raad kiest met het oog op de komende herziening voor de volgende opzet:
  • vervanging van de systematiek van belastingvrije sommen door die van individuele heffingskortingen;
  • verlaging van de tarieflijn in de richting van ongeveer 30, ongeveer 40 en (maximaal) 50 procent (binnen de gestelde randvoorwaarden ten aanzien van inkomenseffecten en de budgettaire ruimte);
  • splitsing van het huidige arbeidskostenforfait in een forfaitaire aftrek voor arbeidskosten (van maximaal ƒ 1236 in prijzen van 1998) en een arbeidsmarkttoeslag; deze toeslag wordt gegeven in de vorm van een vaste heffingskorting voor werkenden;
  • de werkelijke arbeidskosten blijven aftrekbaar voor zover deze uitgaan boven het arbeidskostenforfait; de toeslag voor niet-actieven wordt gegeven in de vorm van een heffingskorting.
Verlaging van de tarieflijn van de inkomstenbelasting is van belang voor een betere werking van de arbeidsmarkt en voor de aantrekkelijkheid van Nederland als vestigingsplaats. Hoge tarieven van de inkomstenbelasting geven individuen aanleiding tot het ontgaan van de heffing.

Heffingskortingen zijn een relatief doelmatig en doeltreffend instrument van inkomensbeleid respectievelijk arbeidsmarktpolitiek, doordat het voordeel ervan voor de belastingplichtige niet oploopt met zijn/haar inkomen: de progressie van de inkomstenbelasting is immers niet meer van invloed. Daardoor kunnen knelpunten aan de onderkant van het inkomensgebouw en de arbeidsmarkt goedkoper worden aangepakt. Bovendien helpt de omzetting van de systematiek van de belastingvrije voet in die van een heffingskorting de fiscale drempel voor arbeidsdeelname van partners (meestal vrouwen) slechten, doordat het progressie-effect bij overheveling komt te vervallen.

Vermogensrendementsheffing

De raad ziet de door het kabinet voorgestelde fictieve vermogensrendementsheffing als een aanvaardbare oplossing voor de problematiek van een effectieve en evenwichtige belastingheffing op vermogen(sinkomsten). Aan mogelijke alternatieven kleven grote(re) bezwaren.

Bij de tariefstelling kiest de raad voor differentiatie tussen aandelenbezit (25 procent) en overig, risicomijdend vermogen (35 procent). Daardoor wordt de fiscale benadeling, voortvloeiend uit de voorliggende vennootschapsbelasting, van het beleggen in aandelen verminderd.

De kabinetsnota raamt de opbrengsten van de vermogensrendementsheffing behoedzaam op ƒ 4,1 miljard per jaar (bij een uniform tarief van 25 procent). Bovenbedoelde tariefdifferentiatie kan ƒ 400 miljoen extra opleveren. Door extra inningsinspanningen zou het daarnaast mogelijk moeten zijn een structurele meeropbrengst van ƒ ½ tot 1 miljard te realiseren.

Verschuiving en vergroening

Een verschuiving van belastingdruk van directe naar indirecte belastingen kan een belangrijke bijdrage leveren aan de financiering van de herziening van de inkomstenbelasting en kan tegelijkertijd bijdragen tot het bereiken van milieudoelstellingen. De verschuiving naar de btw (door verhoging van het algemene tarief naar 19 procent) kan verder de stabiliteit van de overheidsinkomsten ten goede komen. Maar het komt aan op de juiste maatvoering, gelet op grenseffecten en mogelijke ontduiking. De raad is sterk voorstander van plaatsing van arbeidsintensieve diensten onder het lage btw-tarief.

De vergroening van het belastingstelsel kan de robuustheid van de belastingopbrengst vergroten; daarnaast beogen milieuheffingen tot een minder milieubelastend gedrag aan te zetten door de vervuiler te laten betalen. Daarbij gelden wel twee voorwaarden: maatschappelijke acceptatie en behoud van de internationale concurrentiepositie. De Verkenning stelt voor de energiebelastingen met ƒ 3,4 miljard te verhogen. Het advies sluit zich hierbij aan en beschouwt dit ook ongeveer als het maximum van wat de komende periode economisch inpasbaar lijkt. Op de concrete vormgeving van de energiebelastingen zal de SER in zijn advies over het Nationaal Milieubeleidsplan 3 nader ingaan.

De pensioenparaplu

Het advies onderschrijft de keuze van het kabinet voor handhaving van de zogenoemde omkeerregel voor de fiscale behandeling van arbeidspensioenen (waarbij pensioenpremies en -aanspraken niet, en pensioenuitkeringen wel worden belast). Daarvan uitgaande is de gedachte in de kabinetsnota van een pensioenparaplu, als fiscaal plafond voor het totaal van de oudedagsvoorzieningen, op zich redelijk en consequent. Deze gedachte roept evenwel tal van wezenlijke vragen rond praktische implementatie en operationalisering op. Daarbij gaat het onder meer om de jaarlijkse bepaling van de opbouwruimte voor de oudedagsvoorziening.

Ten aanzien van de gedachte van intertemporele flexibiliteit (zoals voor verlofsparen) lijkt terughoudendheid op zijn plaats, gelet op het bestemmingsgebonden karakter van pensioenmiddelen en het belang van het instandhouden van een goede oudedagsvoorziening.

Bezien vanuit de filosofie van de omkeerregel acht de raad het legitiem dat de Nederlandse fiscus ook bij pensioenbetalingen in het buitenland zijn uitgestelde heffing wil realiseren. Bij de daartoe door de Verkenning aangegeven wegen tekent de raad het volgende aan. De twee in internationaal verband te realiseren mogelijkheden (het tot stand brengen van een Europese verordening; het aanpassen van bilaterale belastingverdragen) zijn mede afhankelijk van de opstelling van andere landen en kunnen daardoor lang op zich laten wachten. De meer nationale weg (een voorwaardelijk stelsel van premieaftrek en vrijstelling van aanspraken) lijkt op gespannen voet te staan met het streven naar vrij verkeer van personen en naar grotere arbeidsmobiliteit. Bovendien moet rekening worden gehouden met bestaande bilaterale belastingverdragen. De raad beveelt aan de beleidsinzet vooral te richten op het in bilaterale verdragen overeenkomen van een verrekenbare bronheffing op pensioenuitbetalingen en op vastlegging van deze systematiek in een EG-verordening.

Gelet op de wezenlijke vragen rond de praktische implementatie ziet de raad af van een afgerond oordeel over de pensioenparaplu.

Doorrekeningen

De door de raad geschetste contouren voor de tariefstructuur van de inkomstenbelasting moeten de komende jaren nader worden ingevuld. De finale afwegingen kunnen pas over enkele jaren, bij de besluitvorming over de belastingherziening, worden gemaakt.

Voor de gedachtevorming in de komende jaren bevat het advies een viertal doorrekeningen (zie bijlage 3). Deze doorrekeningen - die passen binnen een behoedzaam scenario voor de komende kabinetsperiode - tonen meer concreet hoe de tariefstructuur van de inkomstenbelasting binnen de gestelde randvoorwaarden kan worden verbeterd. Zij hebben niet de bedoeling het standpunt van de raad preciezer vast te leggen; zij geven de raad wel voldoende vertrouwen in de realiteitswaarde van de eerder geschetste contouren van een nieuwe tariefstructuur voor de inkomstenbelasting om over de hoofdlijnen van de belastingherziening een richtinggevend oordeel uit te kunnen spreken.