Home | Publicaties | SER-adviezen | 1990 - 1999 | 1997 | Hergroepering binnen het PBO-stelsel

Hergroepering binnen het PBO-stelsel

Advies 1997/11 - 26 november 1997

Standpunt over de hergroepering van de product- en bedrijfschappen, uitgebracht aan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Bevat tevens het rapport Een schap op maat, van de Adviesgroep Hergroepering Bedrijfslichamen.

Download:Volledig advies (524 kB)

Algemene beschouwing

Standpunt van het kabinet

In zijn eerder aangehaalde standpunt van april 1997 stelt het kabinet het volgende:

Momenteel zijn er 37 product- en bedrijfschappen (1). Geconstateerd kan onder meer worden dat verschillende schappen sterk verwant zijn en voor een groot deel met dezelfde problemen bezig zijn, dat delen van het bedrijfsleven te maken hebben met verschillende schappen en dat een aantal schappen een marginaal bestaan lijkt te leiden. Een hergroepering van het PBO-stelsel heeft een breed draagvlak. (...) Vanuit zijn politieke verantwoordelijkheid voor de doelmatigheid van het openbaar bestuur acht het kabinet een substantieel kleiner aantal schappen mogelijk. Schaalvergroting kan leiden tot een doorzichtiger structuur met een voldoende mate van bestuurlijke spankracht, waarmee de doelmatigheid wordt gediend. Hiermee is ook het bedrijfsleven zelf gediend. (...)

Er kunnen binnen een schap de nodige voorzieningen worden getroffen, zodat specifieke bedrijven en sectoren zich zullen kunnen blijven herkennen in de breder opgezette schappen. (...) Het kabinet is met de SER van oordeel (2) dat in eerste instantie de schappen verantwoordelijk zullen zijn voor de hergroepering. De product- en bedrijfschappen zal worden gevraagd daartoe passende voornemens binnen een termijn van zes maanden kenbaar te maken. Aan de hand daarvan zal het kabinet in overleg treden met de schappen en vervolgens de voortgang van de hergroepering monitoren en zo nodig bevorderen.

Wat het draagvlak van de hergroepering betreft verwijst het kabinet naar het memorandum Aan de slag, dat is opgesteld door de bedrijfslichamen zelf (3). Met instemming haalt het kabinet de daarin genoemde criteria en randvoorwaarden voor hergroepering aan, zoals een zekere omvang van het apparaat voor een adequate taakuitoefening als publiekrechtelijk lichaam; de omvang van het takenpakket; de mate van homogeniteit van een sector; het voorkomen van onnodige overlappingen in de werkingssfeer van bedrijfslichamen.

Aanpak en conclusies van de Adviesgroep Hergroepering Bedrijfslichamen

De door de SER ingestelde externe commissie doet in deel 2 van dit advies uitgebreid verslag van haar werkwijze, afwegingen en conclusies. Uitgangspunt was het kabinetsstandpunt: de wenselijkheid van een substantiële reductie van het aantal bedrijfslichamen door middel van hergroepering van de huidige schappen. In de werkwijze werd uitdrukkelijk plaats ingeruimd voor de ideeën en opvattingen die de bedrijfslichamen zelf hebben over de invulling van de hergroepering. Daartoe heeft de commissie zich gericht tot het bestuur van elk bedrijfslichaam, ervan uitgaande dat de besturen de afstemming met de dragende organisaties van ondernemers en werknemers verzorgden. Schappen die in eerste instantie niet of nauwelijks gebruik maakten van de mogelijkheid hun voornemens en voorkeuren kenbaar te maken, werden alsnog uitgenodigd hun opvattingen in te brengen en deze nader toe te lichten.

In beginsel stonden vier opties open: zelfstandig blijven; integratie in een groter bedrijfschapsverband; integratie in een groter productschapsverband; of opheffing zonder integratie in een groter verband.

De commissie heeft bezien of de voorstellen van de bedrijfslichamen pasten binnen het uitgangspunt en voldeden aan de gehanteerde criteria en randvoorwaarden. Bij de verdere uitwerking heeft de commissie gestreefd naar een transparant stelsel door het aantal bestuurslagen per bedrijfslichaam tot twee te beperken. Waar zij het nodig of nuttig oordeelde, heeft zij ook alternatieven aan schappen voorgelegd en hun om een reactie gevraagd.

Na inventarisatie van de plannen en voorstellen van de schappen en na afweging van alternatieve oplossingen, presenteert de commissie een PBO-stelsel dat na hergroepering nog 17 bedrijfslichamen telt(4). Volgens het advies neemt het aantal productschappen af van 14 naar 10 en het aantal bedrijfschappen van 24 naar 7. Deze reductie wordt voornamelijk bereikt door horizontale of verticale integratie, in het bijzonder van bestaande bedrijfschappen. De beoogde integratie vindt niet alleen plaats binnen bestaande bedrijfslichamen, maar ook door de vorming van nieuwe bedrijfslichamen. Zo ontstaan volgens de gepresenteerde plannen twee nieuwe hoofdbedrijfschappen en een nieuw productschap: de hoofdbedrijfschappen voor de agrarische groothandel en voor de afbouw- en afwerkbedrijven in de bouwnijverheid, en een productschap voor dranken.

Standpunt van de Bestuurskamer

In zijn advies Toekomst van het PBO-stelsel van januari 1997 heeft de SER ingestemd met een hergroepering van de bedrijfslichamen. Ook de raad achtte een meer functioneel, compacter PBO-stelsel wenselijk en mogelijk. Verwijzend naar het specifieke karakter van de PBO, heeft de raad ervoor gepleit de hergroepering vooral te benaderen vanuit de wensen van de betrokken sectoren zelf. De PBO is immers een publiekrechtelijke vorm van zelforganisatie van het bedrijfsleven. De primaire verantwoordelijkheid voor de invulling van de beoogde hergroepering dient daarom bij de sectoren en hun bedrijfslichamen te liggen (5).

De Bestuurskamer stelt met waardering vast dat de Adviesgroep Hergroepering Bedrijfslichamen binnen de gestelde termijn van een half jaar een rapport heeft gepresenteerd dat, zowel wat de gekozen benadering als wat het beoogde resultaat betreft, in hoofdlijnen voldoet aan de opvattingen van de raad.

Zo zijn de bedrijfslichamen uitdrukkelijk bij het totstandkomen van de gepresenteerde plannen betrokken. De meeste voorstellen zijn door hen zelf ontwikkeld. Weliswaar hebben afzonderlijke bedrijfslichamen ook in het verleden aanzetten geleverd tot hergroepering op kleinere schaal, maar in dit project is het hele PBO-stelsel met het oog hierop doorgelicht en zijn alle bedrijfslichamen gestimuleerd hieraan een bijdrage te leveren.

Als resultaat van haar werkzaamheden presenteert de commissie een hernieuwd PBO-stelsel dat 17 bedrijfslichamen zal gaan tellen. Dat houdt meer dan een halvering van het huidige aantal in. De Bestuurskamer is van oor-deel dat een hergroepering van een dergelijke omvang voldoet aan de eis van het kabinet dat een 'substantiële vermindering' van het aantal bedrijfslichamen wordt bereikt.

Hiermee ligt de structuur van het PBO-stelsel overigens niet voor eens en altijd vast. De Bestuurskamer meent dat sociaal-economische ontwikkelingen op gezette tijden de vraag zullen blijven oproepen of de bestaande PBO-structuur nog wel voldoet.

De Bestuurskamer acht het van groot belang dat de wijzigingsvoorstellen geen blauwdruk zijn die onafhankelijk van de betrokkenen is ontworpen, maar juist in samenspraak met hen tot stand zijn gekomen. De instemming die de meeste bedrijfslichamen met de voorstellen hebben betuigd, vergroot naar het oordeel van de Bestuurskamer het draagvlak om de beoogde veranderingen ook daadwerkelijk door te voeren. De inzet en medewerking die bedrijfslichamen tijdens het project hebben laten zien, geven er blijk van dat zij op een constructieve wijze aan het moderniseringsproces willen meewerken.

Het rapport laat overigens wel zien dat de mate van instemming met de uiteindelijke voorstellen uiteenloopt. De besturen van sommige bedrijfslichamen hebben van harte ingestemd met de voorgestelde oplossing en hebben al vergaande afspraken gemaakt om deze te implementeren.

Andere bedrijfslichamen zijn nog niet zo ver, maar hebben wel een intentieverklaring afgegeven om in de voorgestelde richting verder te gaan. Samen vormen deze twee categorieën de grote meerderheid van de bedrijfslichamen.

Daarnaast is er een minderheid die zich slechts schoorvoetend, of zelfs helemaal niet, blijkt te kunnen vinden in de haar betreffende voorstellen van de commissie. De commissie signaleert dit uitvoerig in haar rapport, maar acht de door haar gepresenteerde oplossing, alle argumenten afwegende, niettemin het meest aangewezen.

Bedrijfslichamen die uitdrukkelijk de door de commissie voorgestelde oplossing afwijzen, zijn met name het Bedrijfschap voor de Handel in Vee, het Productschap voor Bier en het Productschap Wijn. Zij hebben na de presentatie van het rapport op 7 oktober 1997 laten weten dat zij zich niet kunnen vinden in de voorstellen die de commissie ten aanzien van deze bedrijfslichamen doet. Daarom schenkt de Bestuurskamer in de volgende paragraaf nader aandacht aan deze voorstellen. Het doel en de randvoorwaarden van de hergroepering van het PBO-stelsel blijven daarbij het uitgangspunt van haar beschouwing.


(1) In het voorlopig kabinetsstandpunt van oktober 1996 was nog sprake van 38 bedrijfslichamen. Per 1 januari 1997 zijn namelijk de productschappen voor groenten en fruit en voor siergewassen samengegaan in het Productschap Tuinbouw.
(2) Gedoeld wordt op het SER-advies Toekomst van het PBO-stelsel , publicatienr. 97/01, Den Haag 1997.
(3) SER, Aan de slag; naar een gezamenlijke agenda voor de toekomst van de produkt- en bedrijfschappen , Den Haag, 1996.
(4) Voor een overzicht: zie de figuren 1 en 2 in de samenvatting van het rapport van de commissie (deel 2 van dit advies); zie bijlage 2 van het rapport voor een overzicht van de veranderingen per bedrijfslichaam.
(5) SER-advies Toekomst van het PBO-stelsel , publicatienr. 97/01, Den Haag 1997, p. 60.