Home | Publicaties | SER-adviezen | 1990 - 1999 | 1997 | De particuliere sector in internationale samenwerking

De particuliere sector in internationale samenwerking

Advies 1997/12 - 21 november 1997

Ondanks vele jaren van internationale samenwerking en beleidsinspanningen ter plaatse is het armoedeprobleem in veel ontwikkelingslanden nog lang niet opgelost. In dit advies doet de Sociaal-Economische Raad aanbevelingen voor een versterking van de effectiviteit van het internationale samenwerkingsbeleid.

Download:Volledig advies (808 kB)

Samenvatting

Versterking van internationale samenwerking gewenst

Ondanks vele jaren van internationale samenwerking en beleidsinspanningen ter plaatse is het armoedeprobleem in veel ontwikkelingslanden nog lang niet opgelost. In dit advies doet de Sociaal-Economische Raad aanbevelingen voor een versterking van de effectiviteit van het internationale samenwerkingsbeleid. Die versterking zoekt de raad vooral in het centraal stellen van het scheppen van productieve werkgelegenheid door het bevorderen van goed bestuur en van de ontwikkeling van de particuliere sector (het bedrijfsleven in ruime zin). Langs deze weg kan armoede het meest effectief worden bestreden in een omgeving die door twee belangrijke ontwikkelingen wordt gekenmerkt:
  • de mondialisering van de economie, waardoor zich internationale productienetwerken vormen;
  • de teruglopende omvang van de officiële hulpstromen vanuit de geïndustrialiseerde landen, terwijl de particuliere financieringsstromen (waar-onder directe investeringen) naar een aantal ontwikkelingslanden sterk toenemen.

Dit advies eigener beweging gaat in op de volgende vragen:

Welke bijdrage kan de particuliere sector leveren aan de sociaal-economische ontwikkeling van ontwikkelingslanden, en aan welke macro-economische, institutionele en sociale voorwaarden moet daarbij zijn voldaan?

Welke consequenties dient een grotere aandacht voor de particuliere sector in ontwikkelingslanden te hebben voor het Nederlandse internationale samenwerkingsbeleid?

Welke bijdrage kan de Nederlandse particuliere sector leveren aan het realiseren van sociaal-economische doelstellingen in ontwikkelingslanden?


Goed beleid vergt goed bestuur

Uit onderzoek blijkt dat de effectiviteit van hulp sterk afhangt van het beleid dat in het ontvangende land wordt gevoerd. Goed beleid van het ontwikkelingsland moet de basis vormen voor een succesvolle internationale samenwerkingsrelatie. De sociaal-economische vooruitgang in ontwikkelingslanden blijkt vooral afhankelijk te zijn van de volgende factoren:
  • de ruimte voor de particuliere sector om zich te ontwikkelen;
  • de aanwezigheid van een marktgerichte financiële sector;
  • de openheid voor internationale handel en investeringen;
  • de slagvaardigheid en betrouwbaarheid van de overheid, en daarmee het vermogen door macro-economische en politieke stabiliteit en goede infrastructurele voorzieningen de voorwaarden te scheppen voor particulier initiatief, een goede kwaliteit van de beroepsbevolking, gezonde arbeidsverhoudingen en een leefbare omgeving.

Goed beleid vergt een goed bestuur ('good governance'). Dit betekent geloofwaardigheid, verantwoording nemen en afleggen, het maken van heldere keuzes en het vormgeven en uitvoeren van beleid. Transparantie, rechtszekerheid, democratische verhoudingen (inclusief goede overlegstructuren met maatschappelijke organisaties) en zorg voor goede sociale verhoudingen zijn daarvan wezenlijke elementen. Goed bestuur impliceert ook de bestrijding van corruptie, omdat ze een gevaar is voor de democratie en de rechtsstaat.


Armoedebestrijding door werkgelegenheidscreatie in de particuliere sector

Het structureel terugdringen van armoede is een van de kerndoelstellingen van de donorgemeenschap. Daarvoor is economische groei in ontwikkelingslanden een noodzakelijke, doch geen voldoende voorwaarde. De vruchten van de groei moeten ook breed en evenwichtig worden verspreid. Het belangrijkste kanaal daarvoor is inkomensverwerving uit productieve werk-gelegenheid, dat wil zeggen werkgelegenheid die gericht is op de productie van goederen en diensten waarnaar effectieve vraag bestaat. Sociale vangnetten zijn ook nodig, maar voor grote delen van de bevolking is werk in de formele of de informele sector de beste weg voor maatschappelijke integratie.

Voor de creatie van productieve werkgelegenheid zijn particuliere investeringen nodig. De particuliere sector is daarmee de spil voor een verbetering van de sociaal-economische situatie in ontwikkelingslanden. Bij implicatie zou de internationale samenwerking zich vooral moeten richten op het helpen versterken in ontwikkelingslanden van de 'enabling environment': het geheel aan voorwaarden waaronder particulier initiatief zich kan ontplooien en kan uitmonden in economische groei, meer volwaardige werkgelegenheid, goede sociale verhoudingen en ecologische duurzaamheid.


Een algemeen kader voor internationaal samenwerkingsbeleid

De raad ziet beleid dat het creëren van een 'enabling environment' tot uitgangspunt heeft, als een effectieve weg om in ontwikkelingslanden armoede te bestrijden en sociaal-economische vooruitgang te bevorderen. In een aantal ontwikkelingslanden is sprake van vicieuze cirkels. Armoede belemmert door een gebrek aan middelen dat een dergelijk beleid van de grond komt. In productieve werkgelegenheid wordt daardoor onvoldoende geïnvesteerd, zodat een basis blijft ontbreken voor het genereren van middelen voor goed beleid.

De raad ziet twee aangrijpingspunten voor het internationaal samenwerkingsbeleid om deze vicieuze cirkels te doorbreken en particuliere financieringsstromen te mobiliseren:
  • het ondersteunen van goed bestuur en van de inspanningen van overheden en maatschappelijke organisaties voor een goede 'enabling environment';
  • het bevorderen van de integratie van ontwikkelingslanden in de wereldeconomie door het stimuleren van handels- en investeringsrelaties met industrielanden.

Ten aanzien van het eerste aangrijpingspunt ­ goed bestuur en een omgeving die particulier initiatief uitlokt ­ wil de raad de volgende uitgangspunten hanteren:

  • Het creëren en in stand houden van een goede sociaal-economische ontwikkeling is in beginsel de verantwoordelijkheid van de overheid in het land zelf. Deze kan het beste de behoeften aan beleid identificeren en vaststellen waar internationale samenwerking kan bijdragen aan het oplossen van knelpunten. De internationale samenwerking moet gebaseerd zijn op partnerschap, waarin alle betrokken actoren, waaronder het (georganiseerde) bedrijfsleven, betrokken zijn. Dat partnerschap heeft onder meer tot doel te komen tot een goede afstemming van de hulpverlening en tot een afgewogen keuze van de hulpkanalen.

  • Ondersteuning is in beginsel tijdelijk en moet beleid dat in het land zelf gevoerd wordt, versterken. Dit kan door strikte doch haalbare voorwaarden te stellen aan het te voeren beleid en de resultaten van gevoerd beleid te toetsen.

  • De hulpverlening dient zich uit doelmatigheidsoverwegingen te concentreren op landen waar het meeste resultaat te behalen is. Behoeften in het land zelf, de mogelijkheden om met de hulp effectief beleid in gang te zetten (absorptievermogen), de kwaliteit van programma's en projecten en de mate waarin aan voorwaarden voldaan kan worden, zijn hierbij maatgevend. Een eenzijdige benadrukking van kortetermijn-effecten moet worden voorkomen, omdat dit ten koste zou kunnen gaan van de Minst Ontwikkelde Landen (MOL's). Juist voor die landen is hulp bij het doorbreken van vicieuze cirkels en het opzetten van goede instituties het meest urgent.

  • Gestreefd moet worden naar ontbinding van de hulpverlening.

Ten aanzien van het tweede aangrijpingspunt ­ integratie in de wereldeconomie ­ onderkent de raad de volgende uitgangspunten:
  • Bevordering van handel met en investeringen in particuliere bedrijven in ontwikkelingslanden is van wezenlijk belang voor de ontwikkeling van de particuliere sector in ontwikkelingslanden en is daarmee onderdeel van het internationaal samenwerkingsbeleid. 
  • In internationaal verband dient gestreefd te worden naar een zo vrij mogelijke wereldhandel, ook tussen industrie- en ontwikkelingslanden. De effectieve toegang tot westerse markten voor producten uit ontwikkelingslanden moet worden verbeterd, onder meer door terughoudendheid in de toepassing van antidumpingmaatregelen en door het geven van goede marktinformatie aan exporteurs in ontwikkelingslanden.
  • De internationale handel dient plaats te vinden binnen een kader waarin de naleving van internationaal (in ILO-verband) erkende minimum-arbeidsnormen en de zorg voor duurzame ontwikkeling gestalte krijgen.
  • In internationaal verband dient gestreefd te worden naar vrijheid van investeringen in het buitenland door particuliere bedrijven, zowel in westerse landen als in ontwikkelingslanden. Investeringen mogen even-wel niet leiden tot het in stand houden van sociale misstanden, tot roof-bouw op natuurlijke hulpbronnen of tot verstoring van het ecologisch evenwicht. Voor een afgewogen stelsel van afspraken is een multilaterale overeenkomst inzake investeringen, eerst in OESO-verband, vervolgens in het kader van de Wereldhandelsorganisatie (WTO), van groot belang.


Aanpassingen voor het Nederlandse internationale samenwerkingsbeleid

Ten aanzien van het Nederlandse internationale samenwerkingsbeleid bepleit de raad het scheppen van productieve en volwaardige werkgelegenheid in ontwikkelingslanden door het bevorderen van de ontwikkeling van de particuliere sector meer op de voorgrond te plaatsen. Daarmee wil de raad meer samenhang verkrijgen in het beleid, zodat in alle sectoren van een economie de voorwaarden worden geschapen voor marktgerichte investeringen. Dit biedt tevens mogelijkheden om vooruitgang te boeken bij armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling. De inrichting van een coördinerend 'Speerpunt Werkgelegenheidsvraagstukken' binnen het Ministerie van Buitenlandse Zaken kan dit ondersteunen.

Het bevorderen van particulier initiatief in ontwikkelingslanden langs deze lijnen impliceert een grotere betrokkenheid van het (georganiseerde) Nederlandse bedrijfsleven: partnerschap . De voorgenomen structurele dialoog tussen overheid en bedrijfsleven kan dit goed vormgeven. Door een functionele conditionaliteit moet de effectiviteit van de hulp worden verzekerd. Door een consequente hantering van beleidsconditionaliteit komt waarschijnlijk vanzelf een zekere concentratie van hulpinspanningen tot stand. Ter wille van de effectiviteit van de hulp is het belangrijk dat Nederland in multilateraal verband blijft streven naar volledige ontbinding van hulpverlening. Zolang dit nog niet gerealiseerd is, blijft zorg voor een 'level playing field' voor het Nederlandse bedrijfsleven nodig.

Ten aanzien van de versterking van de 'enabling environment' wil de raad aanbevelen het beleid vooral te richten op:
  • het bevorderen van marktwerking in ontwikkelingslanden en het onder-steunen van de daarvoor benodigde institutionele regelingen (zoals de handhaving van eigendomsrechten en minimumarbeidsnormen);
  • het ondersteunen van de ontwikkeling van financiële markten met instrumenten die de (indirecte) financiering van initiatieven ter plekke vergemakkelijken;
  • het versterken van een goede werking van de arbeidsmarkt door te streven naar een goede 'sociale infrastructuur' met voorzieningen voor arbeidsbemiddeling en scholing, sociale vangnetten en respect voor sociale grondrechten; het versterken van overheidsstructuren onder meer ten aanzien van belastingheffing en professionalisering van het ambtenarenapparaat (inclusief het tegengaan van corruptie);
  • het bevorderen van aandacht voor milieuvraagstukken om investeringen te richten op duurzame productie- en consumptiepatronen;
  • het ondersteunen van programma's en projecten op het gebied van de fysieke infrastructuur, onder meer via publiek-private partnerschappen en in samenhang met directe investeringen van bedrijven;
  • de opbouw van een goede kennisinfrastructuur door middel van directe investeringen en samenwerkingsverbanden onder meer met universiteiten en kennisinstellingen, die zorg draagt voor een overdracht van kennis aan het bedrijfsleven in het ontwikkelingsland.

Het aangaan van handels- en investeringsrelaties met ontwikkelingslanden is in beginsel de verantwoordelijkheid van het Nederlandse bedrijfsleven zelf, maar kan gehinderd worden door niet-commerciële risico's voortkomend uit een tekortschietende 'enabling environment' aldaar. Dit probleem moet primair via versterking van het klimaat voor particulier initiatief ondervangen worden. Dit is evenwel een langdurig proces, waardoor handel en investeringen belemmerd blijven. Er is derhalve behoefte aan een instrumentarium dat de risico's vermindert tot een voor het bedrijfsleven aanvaardbare omvang. Het Nederlandse beleid omvat een goed stelsel van garantiestellingen en verzekeringen (voor kredietverlening) dat voorziet in deze behoefte. Het nieuwe 'bedrijfslevenprogramma' geeft hieraan nadere invulling. De raad beveelt aan om het gebruik van genoemde instrumenten verder uit te breiden. Het is daarbij wel van belang dat rekening gehouden wordt met de schuldpositie van landen: een overmatige schuld kan een goede ontwikkeling van handels- en investeringsrelaties (en van een goede 'enabling environment') in de weg staan.

Exportkredietverzekering ziet de raad als een belangrijk instrument. De meer geïntegreerde organisatiestructuur die het kabinet voornemens is in te voeren, beoordeelt de raad positief. Wel is het wenselijk in internationaal verband te streven naar een eenduidig kostendekkend systeem. Verder is het verheugend dat het kabinet in aanvulling op bestaande instrumenten een garantiefaciliteit wil creëren voor landen waarvoor geen exportkredietverzekering mogelijk is.


Budgettaire consequenties

De aanbevelingen van de raad tasten bestaande budgettaire kaders voor internationale samenwerking niet aan. De internationale normen beschouwt de raad als een gegeven. De omvang en globale normering van de Homogene Groep Internationale Samenwerking staan niet ter discussie.

De aanbevelingen hebben wel enige implicaties voor de samenstelling van de begroting. In de eerste plaats zal vooruitgang in ontwikkelingslanden gepaard gaan met meer handels- en investeringsrelaties, zodat het beroep op het traditionele instrumentarium voor de bevordering van handel en investeringen zal vergroten. Daarnaast is het wenselijk meer ruimte vrij te maken voor kredieten uit revolverende fondsen en garantiestellingen ten behoeve van particulier initiatief in ontwikkelingslanden. Aldus kan een grotere inzet van middelen ter bevordering van particulier initiatief ten koste gaan van de budgetten voor enkele van de huidige thema's in de Nederlandse ontwikkelingshulp. Benadrukt zij dat deze verschuiving in de toewijzing van middelen ook bij andere thema's tot goede resultaten kan leiden.