Home | Publicaties | SER-adviezen | 1990 - 1999 | 1997 | Hervorming van de Europese structuurfondsen

Hervorming van de Europese structuurfondsen

Advies 1997/06 - 20 juni 1997

Met het oog op de komende voorstellen van de Europese Commissie heeft de SER het initiatief genomen om dit advies over de hervorming van de Structuurfondsen eigener beweging uit te brengen. Belangrijke overwegingen hierbij vormen de toekomstige uitbreiding van de Unie met enkele Midden- en Oost-Europese landen en de zorgen over de doelmatigheid en doeltreffendheid van het huidige structuur- en cohesiebeleid.

Download:Volledig advies (1621 kB)

Samenvatting

Beoordeling

Een verkenning van de doelstellingen van en motieven voor een Europees structuurbeleid maakt duidelijk dat de economische en sociale samenhang tegen de achtergrond van de marktintegratie en de vorming van de EMU een gerechtvaardigd punt van zorg is voor de Europese Unie en haar lidstaten. De toegevoegde waarde van het Europese structuurbeleid moet vooral worden gezocht in de versterking van de vestigingsplaatsfactoren in de minder ontwikkelde lidstaten. Daarnaast is afzonderlijke aandacht gewenst voor bevordering van de werkgelegenheid, overigens nadrukkelijk in aanvulling op nationale inspanningen.

De effectiviteit van het structuurbeleid is moeilijk te meten, maar lijkt positief. De effecten van de inzet van de Structuurfondsen en het Cohesiefonds op de economische groei in de armste lidstaten en regio's worden geraamd op gemiddeld een kwart tot een half procentpunt extra economische groei per jaar. Aan de vastgelegde beginselen wordt echter slechts beperkt voldaan: Het concentratiebeginsel is verwaterd, het partnerschapsbeginsel wordt niet overal toegepast, de coördinatie met ander beleid schiet tekort en de naleving van het additionaliteitsbeginsel valt nauwelijks te controleren. Verder gaat de uitvoering van het beleid met administratieve lasten gepaard en zijn de doelmatige en rechtmatige besteding van de middelen van de Structuurfondsen onvoldoende gewaarborgd.

De toewijzing vooraf van middelen aan afzonderlijke lidstaten belemmert een goede toetsing van de kwaliteit van programma's en projecten. Vooral door het vereiste van unanimiteit is de besluitvorming over het EU-budget vatbaar voor druk uit de lidstaten om meer middelen, onder andere uit de Structuurfondsen, te ontvangen.

Hervorming van de opzet

De raad is er voorstander van de inzet van Europese Structuurfondsen voort te zetten ter versterking van het aanpassings- en concurrentievermogen van de lidstaten en ter bevordering van duurzame werkgelegenheid. Hij stelt wel voor deze fondsen drastisch te hervormen door elk van de bestaande ruimtelijk-economische doelstellingen (1, 2, 5b en 6) en horizontale doelstellingen (3 en 4) te bundelen, en door de overdrachten uit de fondsen sterker op de minder ontwikkelde lidstaten te richten. Steun voor de ruimtelijk-economische doelstellingen (verbeteringen in infrastructuur, economische structuur, milieuzorg en dergelijke) zou zich vrijwel uitsluitend moeten toespitsen op de armste lidstaten. Voor de grens tussen rijkere en armere lidstaten zou het nu geldende plafond (90 procent van het gemiddelde EU-bbp per hoofd) voor ondersteuning uit het Cohesiefonds gehanteerd moeten worden.

Bij de horizontale doelstelling (aanpak van structurele problemen op de arbeidsmarkt) zouden ook de rijkere lidstaten toegang moeten houden tot de middelen van de Structuurfondsen. Datzelfde geldt voor de sectordoelstelling 5a (landbouw en visserij) en voor bepaalde Communautaire Initiatieven die sterk sectorgericht zijn.

Ten aanzien van het Cohesiefonds ligt het, gezien de instellingsverordening, in de rede de overdrachten stop te zetten zodra lidstaten zijn toegetreden tot de derde fase van de EMU.

De hoogte van de bijdragen uit de Structuurfondsen

De toewijzing van middelen uit de toekomstige Structuurfondsen moet de resultante zijn van de behoefte aan ondersteuning, het vermogen om programma's en projecten op te zetten en uit te voeren (absorptievermogen), de verwachte effectiviteit van de programma's en de mate waarin bij de uitvoering aan de gestelde voorwaarden wordt voldaan. De huidige a priori-verdeling van middelen geeft geen ruimte voor beleidsconcurrentie tussen lidstaten. Dit bezwaar kan goeddeels worden ondervangen door een eerste toewijzing aan de lidstaten te doen met boven- en ondergrenzen.

De raad is er ook voorstander van de bijdragepercentages uit de Structuurfondsen te verlagen. Dit betekent een verhoging van de cofinanciering door de lidstaten. De bijdragepercentages moeten zodanig worden vastgesteld, dat de ernstigste knelpunten kunnen worden weggewerkt en dat nationale (beleids)preferenties in een door de EU gewenste richting worden beïnvloed. Daarbij is een onderscheid tussen armere en rijkere lidstaten wenselijk, omdat armere lidstaten nog over onvoldoende middelen beschikken om structurele aanpassingen mogelijk te maken. Voor de eerste groep landen stelt de raad een bijdrage uit de Structuurfondsen voor van 50 procent; voor de tweede groep 25 procent. De hogere cofinanciering in de lidstaten zorgt voor een grotere betrokkenheid ter plaatse. Dat bevordert een doelmatige en rechtmatige inzet van middelen.

Budgettaire aspecten

Budgettair gezien, kunnen de door de raad voorgestelde stroomlijning en concentratie van de Structuurfondsen een omvangrijke besparing opleveren. Het moet mogelijk zijn gedurende de volgende programmeringsperiode een aantal nieuwe lidstaten uit Midden-Europa volwaardig te integreren zonder het plafond van 0,46 procent van het EU-bbp (substantieel) te overschrijden. De maximale omvang van overdrachten uit toekomstige Structuurfondsen aan vier toetredende landen kan becijferd worden op 0,25 procent van het EU-bbp. Gelet op de beperkte absorptiecapaciteit, is het echter niet verstandig de overdrachten van de ene op de andere dag tot dit niveau op te trekken.

Verbeteringen in de uitvoering

Ook de uitvoering van het beleid via de Structuurfondsen kan worden ver-beterd. De raad hecht grote waarde aan programmering, waarbij de problemen in regio's en groepen geïntegreerd met behulp van verschillende Structuurfondsen worden aangepakt. Daarbij moet ook ander EU-beleid betrokken worden, waaronder het mededingingsbeleid.

Ondersteuning dient in principe tijdelijk te zijn. Onderkend wordt echter, dat regio's in armere lidstaten een grote achterstand kunnen hebben en derhalve een langdurig aanpassingsproces moeten doormaken, gespreid over meer programmeringsperiodes. In de rijkere lidstaten, waar de ondersteuning overigens beperkt wordt tot de horizontale doelstelling (en even-tuele sectorspecifieke initiatieven), zou de oplossing van structurele problemen in beginsel binnen één programmeringsperiode moeten plaatsvinden. Gedurende de programmeringsperiode moet de voortgang van de benodigde aanpassing zorgvuldig gevolgd worden. Onvoldoende tussentijds resultaat moet leiden tot aanpassing van programma's of zo nodig stopzetting van ondersteuning uit Europese middelen. Als programma's niet worden uitgevoerd zoals overeengekomen, dienen bijdragen uit de Structuurfondsen te worden teruggevorderd.

Daarnaast kan het, naar het voorbeeld van het Cohesiefonds, goed zijn vormen van algemene beleidsconditionaliteit rond EMU en interne markt in de Structuurfondsen te introduceren.

De raad onderstreept het belang van het partnerschapsbeginsel. Ondersteuning door de Structuurfondsen blijkt een belangrijke katalysator voor de vorming van slagvaardige sociaal-economische netwerken in regio's. Deze netwerken kunnen substantieel bijdragen aan de effectiviteit van beleid. Dit kan nog worden versterkt door sociale partners financieel te ondersteunen voor hun inbreng in de netwerken.

Wat de regelgeving betreft pleit de raad voor vereenvoudiging. Dit kan door een grotere verantwoordelijkheid te leggen bij de lidstaten zelf, waarbij wel meer nadruk komt te liggen op de verantwoording aan de Europese Commissie. Voorts kunnen procedures worden vereenvoudigd door de administratieve vereisten van de verschillende Structuurfondsen meer met elkaar in overeenstemming te brengen en de regelgeving flexibeler te hanteren. Vereenvoudiging vermindert ook de noodzaak tot coördinatie tussen de verschillende betrokken onderdelen van de Commissie (en de EIB), die lastig blijkt te zijn.

Een laatste suggestie betreft verbetering van absorptiecapaciteit. De raad stelt voor om regio's die problemen hebben bij het formuleren van programma's en projecten eenmalig bij te staan. Dit draagt bij tot de versterking van structuren in de regio.

Gevolgen voor Nederland

De voorgestelde stroomlijning en concentratie heeft consequenties voor Nederland. Regio's die momenteel nog ondersteuning krijgen op grond van een doelstelling -1-, -2- of -5b- classificatie, komen na 1999 niet langer in aan-merking voor middelen uit het fonds verbonden met de ruimtelijk-economische doelstelling. Wel kunnen ze een beroep blijven doen op horizontale en sectorale doelstellingen. Hierdoor krijgt de nationale overheid een zwaardere verantwoordelijkheid voor het regionale beleid. De raad verwacht van de Nederlandse overheid dat deze verantwoordelijkheid dan ook daadwerkelijk zal worden genomen. Daarbij wil de raad het belang van slagvaardige sociaal-economische partnerschappen in regio's benadrukken.