Home | Publicaties | SER-adviezen | 1990 - 1999 | 1997 | (Re)integratie arbeidsgehandicapten

(Re)integratie arbeidsgehandicapten

Advies 97/07  -  20 juni 1997

De staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft de Sociaal-Economische Raad verzocht te adviseren over voorstellen van het kabinet ter invulling van de Wet op de (re)integratie.

Download:Volledig advies (566 kB)

Samenvatting

Adviesaanvraag

De staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft de Sociaal-Economische Raad verzocht te adviseren over voorstellen van het kabinet ter invulling van de Wet op de (re)integratie. De voorstellen van het kabinet zijn beschreven in de Hoofdlijnennota (Re)integratiebeleid arbeidsgehandicapten en zijn erop gericht de kansen op werk voor arbeidsgehandicapten te vergroten. Het kabinet streeft ernaar de nieuwe wet op 1 januari 1998 in werking te laten treden.

Op dit moment bestaat een groot aantal regelingen ter bevordering van de (re)integratie van arbeidsgehandicapten. In de huidige situatie doen zich echter vele knelpunten voor met betrekking tot het instrumentarium, de organisatie en de financiële aspecten. Daarnaast is door het verleggen van financiële verantwoordelijkheden (Wulbz en in de toekomst Pemba) naar de werkgever het risico ontstaan dat de kansen van arbeidsgehandicapten op de arbeidsmarkt verder verminderen. Daarom is het van belang dat werk-gevers worden gestimuleerd preventief beleid te voeren en de (re)integratie van de eigen arbeidsgehandicapte werknemers in een zo vroeg mogelijk stadium actief ter hand te nemen.

De Wet op de (re)integratie zal erop gericht zijn de bestaande knelpunten weg te nemen. Bestaande maatregelen moeten volgens het kabinet worden vereenvoudigd om het gebruik ervan door werkgevers en werknemers te stimuleren. De verschillende maatregelen moeten flexibel kunnen worden ingezet en het moet duidelijker worden wie wanneer recht heeft op welk soort maatregel. Het moet makkelijker worden om iemand in een vroeg stadium te (re)integreren in het arbeidsproces. Op termijn verwacht het kabinet een substantiële besparing aan uitkeringsgelden, die de initiële meerkosten die zijn verbonden aan intensivering van het reïntegratiebeleid rechtvaardigen.


Voorstellen

De Hoofdlijnennota gaat in op een vijftal hoofdthema's waarover voorstellen worden gedaan. Doelgroep van deze voorstellen zijn de arbeidsgehandicapten in de ruimste zin des woords: degenen die wegens ziekte of gebrek problemen ondervinden bij het behouden of vinden van werk.

In de eerste plaats streeft het kabinet naar een heldere verdeling van de verantwoordelijkheden voor de ondersteuning van arbeidsgehandicapten. Daarbij is aansluiting gezocht bij de structuur in de uitvoering van het arbeidsmarkt- en sociale zekerheidsbeleid (1).
Dit leidt ertoe dat in het algemeen de instantie die een financiële relatie heeft met de cliënt, verantwoordelijk is voor ondersteuning bij de (re)integratie. Zo is de werkgever verantwoordelijk voor arbeidsgehandicapten die bij hem in dienstverband zijn.

De uitvoeringsinstelling (uvi) draagt verantwoordelijkheid voor de ondersteuning van arbeidsgehandicapten die geen werkgever hebben en die een uitkering ontvangen van de uvi, alsmede voor de arbeidsgehandicapten die niet (meer) bij de eigen werkgever kunnen worden herplaatst. De gemeente is verantwoordelijk voor arbeidsgehandicapten zonder werkgever die een uitkering van de GSD ontvangen, en de Arbeidsvoorzieningsorganisatie is ten slotte verantwoordelijk voor arbeidsgehandicapten zonder werkgever en zonder uitkering.

Daarnaast streeft het kabinet naar vereenvoudiging van het instrumentarium van de uvi's door de introductie van een herplaatsingsbudget bij hervatting in aangepast werk bij de eigen werkgever, alsmede een plaatsingsbudget bij (re)integratie bij een nieuwe werkgever. Een dergelijk budget dient ter vervanging van een aantal bestaande instrumenten. De werkgever kan ook kiezen voor een 'pakket-op-maat', dat wil zeggen een kostenvergoeding op basis van een begroting die wordt beoordeeld door de verantwoordelijke uitvoerder.

Tevens wil het kabinet komen tot een verbetering van een aantal reïntegratie-instrumenten die zich niet lenen voor opname in een budget voor werkgevers, door het toepassingsbereik te verbreden wat de termijn of de doelgroep betreft waarvoor het instrument kan worden ingezet.

Het kabinet stelt ook voor te gaan experimenteren met een persoonsgebonden budget, dat het eigen initiatief van arbeidsgehandicapten kan stimuleren en ondersteunen. Op verzoek van de staatssecretaris heeft de Nationale Commissie Chronisch Zieken (NCCZ) recent advies uitgebracht over de invulling van een dergelijk budget.

Wat de financiering betreft, stelt het kabinet voor dat de uitvoeringsinstellingen middelen verkrijgen uit een door het Lisv te beheren (nieuw op te richten) (Re)integratiefonds. Dit fonds zou moeten worden gevoed vanuit de per 1 januari 1998 fungerende wettelijke arbeidsongeschiktheidsregelingen. De middelen voor het fonds worden berekend op basis van taakstellingen per uitvoeringscontract ten aanzien van het aantal (re)integraties en een gemiddelde prijs. De efficiency van de uvi's moet worden bevorderd door deze vorm van taakstelling, maar ook door middel van een bonus voor elke geslaagde reïntegratie.

Gemeenten kunnen wat de financiering betreft aanhaken bij de WIW, en de Arbeidsvoorzieningsorganisatie is volgens de voorstellen voor zijn geldstromen aangewezen op de Arbeidsvoorzieningswet 1996.


Standpunt en commentaar van de raad

De raad spreekt nadrukkelijk uit dat hij zich kan verenigen met de doel-stelling van de voorgestelde nieuwe wet op de reïntegratie waarmee immers wordt beoogd de arbeidsparticipatie van arbeidsgehandicapten te verhogen. Zoals ook in eerdere adviezen is gesteld acht de raad de bevordering van arbeidsparticipatie van arbeidsgehandicapten zowel om sociale als om economische redenen geboden.

De raad stelt vast dat op dit moment niet inzichtelijk is in welke mate de uiteenlopende veranderingen in het stelsel van ziekte- en arbeidsongeschiktheidsverzekeringen de kansen op werk voor arbeidsgehandicapten beïnvloeden. Niettemin is de raad met het kabinet van oordeel dat veel arbeidsgehandicapte werkzoekenden nog steeds problemen ervaren bij het zoeken en vinden van een werkkring en dat zij een achterstand hebben ten opzichte van andere werkzoekenden die in vergelijkbare omstandigheden verkeren, maar geen problemen met hun gezondheid hebben. In dit licht staat de raad dan ook positief ten opzichte van maatregelen die kunnen bijdragen aan de bevordering van de arbeidsparticipatie van arbeidsgehandicapten. De raad ondersteunt het streven van het kabinet om door middel van een nieuwe wet te komen tot verbetering en uitbreiding van de bestaande reïntegratie-instrumenten. Voorts is de raad het eens met het streven naar stroomlijning en vereenvoudiging van de regelgeving en acht ook hij vereenvoudiging van de toepassing daarvan in de praktijk met een heldere verdeling van verantwoordelijkheden van grote betekenis. De raad onderschrijft in die zin dan ook de doelstellingen van de voorstellen zoals deze in de Hoofdlijnennota (Re)integratiebeleid arbeidsgehandicapten zijn gepresenteerd.


Algemene kanttekeningen

Voordat de raad nader ingaat op de uitwerking van de voorstellen en daarover zijn commentaar geeft, plaatst hij in algemene zin enkele kanttekeningen bij het (re)integratiebeleid als zodanig. Zo ziet de raad voortzetting van het in de jaren negentig gevoerde sociaal-economische beleid ­ gericht op groei van werkgelegenheid en arbeidsparticipatie in algemene zin ­ als een van de belangrijkste voorwaarden en pijlers voor de bevordering van de reïntegratie van arbeidsgehandicapten. Ten aanzien van de doelgroep merkt de raad op dat hij in dit advies niet ingaat op de vraag of en in welke mate de in de Hoofdlijnennota gekozen benadering ook van betekenis zou kunnen zijn voor degenen die om andere redenen in de praktijk een achterstand op de arbeidsmarkt hebben. Voorts tekent de raad aan dat de voorstellen terecht blijven uitgaan van maatwerk. Daarbij is van grote betekenis dat de voorstellen niet alleen voor de uitvoeringsinstanties en de werkgever maar ook voor de betrokken werknemer of werkzoekende zelf tot vereen-voudiging en meer duidelijkheid leiden. De raad stelt vast dat de toepassing van de wet op de reïntegratie bijzondere eisen stelt aan de afstemming tussen de uitvoeringsinstanties op het terrein van de sociale zekerheid en van de arbeidsbemiddeling. In dit verband wordt verwezen naar de werkzaamheden in het kader van de Regiegroep Samenwerking Werk en Inkomen (SWI). Ten slotte merkt de raad op dat de voorgestelde wet op de reïntegratie vooral een hercodificatie van bestaande wetgeving betreft en in de plaats zal komen van wettelijke bepalingen die thans her en der in de wetgeving zijn aan te treffen.


Verdeling van verantwoordelijkheden

De raad is van oordeel dat de door het kabinet voorgestane verdeling van verantwoordelijkheden over het algemeen helder is, in die zin dat voor de betrokken arbeidsgehandicapte duidelijk is dat hij zich zal moeten wenden tot de persoon of instantie met wie hij een financiële relatie heeft. Daarbij acht de raad het van grote betekenis dat de wet op de reïntegratie zodanig wordt ingericht dat de rechtspositie van de arbeidsgehandicapte helder is. De raad plaatst daarnaast een aantal kanttekeningen met betrekking tot de verantwoordelijkheidsverdeling. Deze hebben ten dele te maken met onduidelijkheden door de summiere wijze waarop de voorstellen in de Hoofdlijnennota zijn uitgewerkt. Naar het oordeel van de raad vragen deze kanttekeningen om nadere aandacht van het kabinet. Ook zal in het kader van het SWI-project nog moeten worden gezocht naar vormen van samenwerking die tegemoet kunnen komen aan een heldere verdeling van taken en verantwoordelijkheden in het uitvoeringsproces.


Instrumenten en maatregelen gericht op werkgevers

De raad kan zich in algemene zin vinden in de kabinetsdoelstelling van vereenvoudiging en verbetering van het bestaande reïntegratie-instrumentarium. Bij de uitwerking van deze doelstelling in concrete voorstellen plaatst de raad een aantal opmerkingen en kanttekeningen.

Ter vereenvoudiging van het reïntegratie-instrumentarium stelt het kabinet voor een aantal verschillende kostenvergoedingen voor de werkgever te bundelen in een (her)plaatsingsbudget. De raad is geen voorstander van de invoering van een (her)plaatsingsbudget dat in de plaats zou komen van een aantal afzonderlijke instrumenten zoals de huidige loonkostensubsidie, de vergoeding voor aanpassing van de werkplek, de inwerk- en begeleidingssubsidie en de vergoeding voor de kosten van om-, her- of bijscholing.

Een standaardbedrag kan nauwelijks tegemoetkomen aan de diversiteit van de kosten die gemaakt kunnen worden. De raad stelt voor een bescheiden budget ter beschikking te stellen als tegemoetkoming in de onkosten en wel in de vorm van een forfaitaire subsidie, te verstrekken aan de werkgever die een arbeidsgehandicapte (eigen werknemer) herplaatst of een arbeidsgehandicapte werkzoekende in dienst neemt.

Ten aanzien van het voorstel om naast een forfaitaire regeling ook een pakket-op-maat-benadering te introduceren, merkt de raad op dat de pakket-op-maat-benadering voor de werkgever en voor de uvi een goede mogelijkheid biedt om in aansluiting op het reïntegratieplan en de hiervoor besproken tegemoetkoming in de (eerste) onkosten vorm te geven aan de concrete reïntegratieactiviteiten. De raad wil daarbij benadrukken dat ook ten aanzien van de pakket-op-maat benadering van het grootste belang is dat de aanvraagprocedures zo eenvoudig en snel als mogelijk zullen verlopen. De raad acht het verder zinvol dat het pakket-op-maat ook kan worden aangevraagd door intermediairen, die bijvoorbeeld via detachering een arbeidsgehandicapte aan een baan helpen.

De raad is geen voorstander van de in de Hoofdlijnennota genoemde terugbetalingsverplichting in geval 'het gewenste resultaat' uitblijft. Hij meent dat een terugbetalingsverplichting werkgevers zal kunnen afschrikken en dat zich allerlei omstandigheden kunnen voordoen waardoor een beoogde (re)integratie van een werknemer uiteindelijk toch niet wordt gerealiseerd.

De raad is evenmin voorstander van een in de Hoofdlijnennota geopperde extra bonus voor de werkgever.

De kabinetsvoorstellen bevatten naast een vereenvoudiging van het instrumentarium ook enige verbeteringen van het huidige instrumentarium voor werkgevers. De raad staat over het algemeen positief tegenover deze verbeteringen. Ten aanzien van de voorgestelde staffeling van de premiekwijtscheldings- en kortingsregeling in de nieuwe WAO, merkt de raad op dat hiervan naar zijn oordeel niet een betekenisvolle invloed op het wervings- en selectiebeleid zal uitgaan en dat deze zal leiden tot een administratieve lastenverzwaring.


Instrumenten gericht op zelfstandigen

De raad kan in algemene zin de voorstellen van het kabinet met betrekking tot het instrumentarium voor zelfstandigen ondersteunen. Ten aanzien van het voorstel een kredietfaciliteit te ontwikkelen voor cliënten van uvi's merkt de raad op dat hiermee de nodige terughoudendheid moet worden betracht. Alleen in nader te omschrijven uitzonderingssituaties zou sprake mogen zijn van het verstrekken van krediet, dat bovendien aan een bepaald plafond gebonden zou moeten worden. De raad acht daarbij onvoldoende gemotiveerd waarom de uvi's de kredietfaciliteiten ter beschikking moeten stellen in plaats van de gemeenten.


Instrumenten gericht op arbeidsgehandicapten

De raad ondersteunt het voorstel om de (geheel of gedeeltelijke) WW-uitkering voor arbeidsgehandicapten tijdens scholing te vervangen door een reïntegratie-uitkering niet. De raad is van mening dat de introductie van deze uitkering niets toevoegt aan de reeds beschikbare WW- of WAO-uitkering. De voorgestelde verbreding van het toepassingsbereik van diverse instrumenten verdient volgens de raad waardering. Wel vraagt de raad zich af of deze aanpassingen ook leiden tot een toename van het gebruik dat van instrumenten wordt gemaakt. Het voorgestelde experiment met een persoonsgebonden budget kan rekenen op de instemming van de raad, maar tevens plaatst de raad hierbij enige kanttekeningen.


Financiële aspecten

De raad tekent aan dat de voorstellen alleen betrekking hebben op de vormgeving van de financiering. Over budgettaire consequenties van de voorstellen worden geen uitspraken gedaan, terwijl de Hoofdlijnennota wel de pretentie heeft door middel van de voorstellen te komen tot substantiële besparingen. Daarmee ontbreekt een belangrijke schakel voor een sociaal-politieke beoordeling van de voorstellen.

De raad meent dat op dit moment aan de hand van de in de Hoofdlijnennota en bij de voorbereiding van dit advies door het departement verstrekte gegevens het voor hem niet mogelijk is te adviseren over een evenwichtige verdeling van de lasten. Hij behoudt zich het recht voor daarover nader van advies te dienen wanneer over de nadere invulling van de voorstellen meer duidelijkheid bestaat.

De raad vraagt zich af of de invoering van een (Re)integratiefonds bijdraagt aan de gewenste helderheid in de financiële stromen. De raad vraagt het kabinet dit voorstel nader in beschouwing te nemen alvorens te komen tot een voorstel tot het instellen van een dergelijk fonds, dat naar het oordeel van de raad geen duidelijke meerwaarde heeft ten opzichte van de huidige situatie.

Ten aanzien van de voorgestelde bonus voor de uitvoeringsinstellingen staat de raad negatief, mede omdat dit niet past in de onderhandelingssituatie waarin Lisv en sectorraden verkeren door de recente ontwikkelingen in de uitvoeringsorganisatie.


Ter afronding

De raad constateert dat de Hoofdlijnennota nog slechts in ruwe schetsen aangeeft welke plannen het kabinet voor ogen staan. Verschillende elementen die voor een sociaal-politieke beoordeling van essentiële betekenis zijn, ontbreken in de voorstellen. Zo bevat de Hoofdlijnennota geen enkele informatie over de financiële effecten van de voorstellen en over de vraag of naar het oordeel van het kabinet ten behoeve van de verbetering van het reïntegratie-instrumentarium meer financiële middelen beschikbaar zullen worden gesteld.

Een en ander leidt ertoe dat de raad weliswaar in algemene zin de ambities van de Hoofdlijnennota onderschrijft maar dat hij niet kan beoordelen of de uiteindelijke voorstellen van het kabinet deze ambities waar kunnen maken. De raad onderkent dat de verdere voorbereiding en uitwerking van een nieuwe wet op de reïntegratie zal kunnen bijdragen aan het vergroten van de kansen op reïntegratie van arbeidsgehandicapten door een heldere verdeling van verantwoordelijkheden en van een toegankelijk en overzichtelijk instrumentarium, dat in de uitvoeringspraktijk snel en doelmatig kan worden toegepast. De raad adviseert de minister aan deze wet vorm en inhoud te geven en daarbij rekening te houden met de beleidssuggesties die in dit advies naar voren zijn gekomen.

  1. Hiermee wordt verwezen naar de nieuwe Organisatiewet Sociale Verzekeringen (OSV'97), de nieuwe Arbeidsvoorzieningswet, de nieuwe Algemene Bijstandswet en het voorstel van de Wet inschakeling werkzoekenden (WIW).