Home | Publicaties | SER-adviezen | 1990 - 1999 | 1997 | Werken aan zekerheid: Deel I en II

Werken aan zekerheid: Deel I en II

Advies 1997/05 - 20 juni 1997

 In het regeerakkoord uit 1994 kondigde het kabinet aan zich grondig te zullen bezinnen op de vereisten waaraan het stelsel van sociale zekerheid op langere termijn zal moeten voldoen. De nota Werken aan zekerheid vormt het resultaat van deze bezinning en is op 18 september 1996 voor advies voorgelegd aan de Sociaal-Economische Raad.

Download:Volledig advies (deel 1) (1090 kB)Volledig advies (deel 2) (5578 kB)

Samenvatting

Inleiding

Werken aan zekerheid
In het regeerakkoord uit 1994 kondigde het kabinet aan zich grondig te zullen bezinnen op de vereisten waaraan het stelsel van sociale zekerheid op langere termijn zal moeten voldoen. Bijzondere aandacht zou daarbij worden besteed aan de samenhang tussen individualisering en solidariteit en aan de noodzakelijke activerende werking van het stelsel. Tevens zou bij de bezinning de vraag worden betrokken hoe het draagvlak voor de financiering van de AOW in de toekomst kan worden versterkt met het oog op behoud van de AOW als basispensioen.

De nota Werken aan zekerheid vormt het resultaat van deze bezinning en is op 18 september 1996 voor advies voorgelegd aan de Sociaal-Economische Raad. De adviesaanvraag ging vergezeld van een verzoek om een tussentijds advies over het kabinetsvoornemen tot maximering van de AOW-premie; daaraan heeft de raad voldaan met zijn interim-advies van januari 1997 over de financiering van de AOW op korte termijn (1). Daarnaast heeft het kabinet met een aanvullende adviesaanvraag van 29 april 1997 de raad gevraagd in zijn eindadvies ook expliciet in te gaan op het kabinetsvoornemen tot verlenging van de wachtgeldperiode in de WW van 13 naar 26 weken.

Werken aan zekerheid bevat de zienswijze van het kabinet op het stelsel van sociale zekerheid voor de middellange termijn. De aandacht gaat daarbij vooral uit naar die aspecten van het stelsel, die volgens het kabinet gemoderniseerd moeten worden om het ook in de toekomst te laten aan-sluiten bij de maatschappelijke ontwikkelingen en om het betaalbaar te houden. Het kabinet heeft daarbij de volgende specifieke doelen:
  • meer mobiliteit van werknemers en uitkeringsgerechtigden;
  • meer bestaanszekerheid voor flexwerkers en meer keuzemogelijkheden voor vaste werknemers;
  • meer vrouwen economisch zelfstandig;
  • meer oudere werknemers langer in het arbeidsproces;
  • breder financieel draagvlak voor een welvaartsvaste oudedagsvoorziening.

De nota bevat geen blauwdruk voor die modernisering. Wel beoogt het kabinet bouwstenen aan te dragen waarmee beleid kan worden ontwikkeld en waarmee het de discussie met parlement en maatschappelijke organisaties wil aangaan. De volgende thema's staan daarbij centraal:

  • activerende werking van het stelsel van sociale zekerheid;
  • aansluiting van het stelsel van sociale zekerheid bij flexibilisering arbeid;
  • toekomst van de oudedagsvoorziening.

Onderverdeeld naar deze drie centrale thema's wordt vervolgens in de kabinetsnota een groot aantal uiteenlopende onderwerpen aan de orde gesteld. Ten aanzien van een groot deel van deze onderwerpen blijkt het kabinet nog onderzoek te doen dan wel onderzoeksrapporten af te wachten. Werken aan zekerheid bevat tegen deze achtergrond een beperkt aantal concrete beleidskeuzes en is daardoor weinig richtinggevend van aard. Voor zover dit laatste wel het geval is gaat het vooral om de oudedagsvoorziening (AOW en pensioenregelingen).

In het licht van de eerdere aankondigingen door het kabinet en van eerdere uitspraken van de raad over de wenselijkheid van een fundamentele discussie over de toekomstige sociale zekerheid, is de raad teleurgesteld dat Werken aan zekerheid daarvoor geen gerichte aanzetten bevat. De kabinetsnota zoekt mogelijke vernieuwingen en veranderingen vooral binnen de kaders van het huidige stelsel en binnen de marges van het huidige beleid.

Voorafgaand aan de advisering over de kabinetsnota zelf in de hoofdstukken 4 tot en met 7 van het advies, wijdt de raad daarom in hoofdstuk 3 een aantal beschouwingen aan twee invalshoeken die volgens hem gegeven een aantal majeure trends in de samenleving en economie niet mogen ontbreken in een fundamentele discussie over de toekomstige sociale zekerheid. Het gaat daarbij om de invalshoek van het streven naar economische zelfstandigheid voor mannen en vrouwen en de invalshoek van de verantwoordelijkheidsverdeling in de sociale zekerheid. Omdat advisering hierover buiten het bestek van de adviesaanvraag zou vallen bevat dit onderdeel van het advies uitsluitend analytische beschouwingen, die vooral agendazettend zijn bedoeld voor de langere termijn. Naast het inventariseren en weergeven van de belangrijkste elementen die in deze discussie een rol spelen (doelstellingen, motieven, uitgangspunten, afwegingen, dilemma's) wordt ook per invalshoek ­ ter bepaling van de gedachten ­ een aantal keuzemomenten en mogelijke beleidsrichtingen geschetst voor de verdere ontwikkeling van het stelsel van sociale zekerheid.

Tegen de achtergrond van de belangrijkste trends en achtergronden ten aanzien van participatie, inactiviteit en flexibilisering van de arbeid (hoofdstuk 4) gaat de raad vervolgens in hoofdstuk 5 nader in op de in Werken aan zekerheid genoemde opties om het beleid voor activering en flexibilisering verder vorm te geven. In de hoofdstukken 6 (achtergronden en langetermijnanalyse) en 7 (beleid voor de oudedagsvoorziening) geschiedt zulks ten aanzien van de oudedagsvoorziening.
Deze samenvatting spitst zich toe op de hoofdstukken 3, 5 en 7 van het advies.

II Economische zelfstandigheid en verantwoordelijkheidsverdeling: belangrijke keuzemomenten voor de langere termijn 

Majeure trends, nieuwe keuzes
Het stelsel van sociale zekerheid stamt uit een periode waarin het maatschappelijk en economisch leven er anders uitzag en anders functioneerde dan anno 1997 het geval is. De veranderingsprocessen die zich hebben voorgedaan of zich nog voltrekken, zijn dusdanig structureel van aard dat zij mogelijk nopen tot nieuwe, fundamentele afwegingen over de verdere ontwikkelingsrichting van het stelsel.
Het gaat daarbij om het volgende conglomeraat:
  • sociaal-demografische en sociaal-culturele ontwikkelingen;
  • decentralisatie van verhoudingen en verantwoordelijkheden;
  • internationalisering van economie.

Geclusterd naar de invalshoeken van economische zelfstandigheid en verantwoordelijkheidsverdeling geeft de raad in hoofdstuk 3 van het advies een aantal afwegingen weer, waartoe deze ontwikkelingen aanleiding kunnen geven.

Economische zelfstandigheid
Deze invalshoek hangt samen met het streven naar een grotere economische en sociale zelfstandigheid van mannen en vrouwen ten opzichte van elkaar en met het proces waarbij het individu steeds meer de maat en de basiseenheid voor wetgeving en beleid wordt. Een van de vragen die zich daarbij voordoen is in hoeverre het sociale en fiscale stelsel kan dan wel moet aansluiten bij het streven naar economische zelfstandigheid.
Ervan uitgaande dat het verrichten van betaalde arbeid de hoofdroute vormt voor het verwerven en instandhouden van economische zelfstandigheid, dient dan de aandacht allereerst uit te gaan naar die onder-delen van het sociale en fiscale stelsel die de arbeidsparticipatie van vrouwen mogelijk ontmoedigen; het gaat dan om de belemmeringen voor de combineerbaarheid van arbeid en zorg en de financiële prikkels tot non-participatie.
In de tweede plaats is in geval van (onvrijwillige) nonparticipatie een cruciaal keuzemoment de wijze waarop het sociale en fiscale stelsel ertoe kan bijdragen dat economische zelfstandigheid zoveel en zolang mogelijk is gewaarborgd. Onderdeel van dit keuzemoment is de vraag of, in welke mate en onder welke voorwaarden het recht op en de hoogte van een uitkering al dan niet afhankelijk dienen te zijn van de woon- en leefsituatie van individuen, het (arbeids)inkomen van de partner en de kosten verbonden aan het verzorgen dan wel onderhouden van kinderen.

De in het verlengde hiervan beschreven beleidsrichtingen hebben betrekking op de verbetering van de combineerbaarheid van arbeid en zorg, de verdergaande verzelfstandiging dan wel individualisering van de sociale zekerheid in samenhang met onderdelen van het fiscale stelsel en het wettelijk minimumloon, en, ten slotte, de invoering van kinderafhankelijke minimumuitkeringen.
Deze beleidsrichtingen gaan in het algemeen uit van een brede benadering; dit sluit aan bij de in het regeerakkoord neergelegde zienswijze dat het emancipatiebeleid (het beleid gericht op de bevordering van economische zelfstandigheid) een geïntegreerde aanpak van werkgelegenheid en zorg, sociale zekerheid en fiscale wetgeving vergt.
Ook begeven de beschreven beleidsrichtingen zich op onderdelen buiten de huidige kaders van het sociale en fiscale stelsel. Veelal worden zij ook, zo blijkt uit een nadere beschouwing daarvan, geconfronteerd met meerdere dilemma's en spanningsvelden. Zo kan er een zekere spanning zijn tussen enerzijds het streven naar bevordering van arbeidsparticipatie en economische zelfstandigheid en anderzijds de vormgeving en inrichting van bestaande regelingen voor inkomensbescherming en -ondersteuning op basis van het zogeheten kostwinnerspatroon, die zijn afgestemd op behoefte en draagkracht van het huishouden. Ook het kabinet onderkent dit spanningsveld wanneer het in het regeerakkoord vastlegt dat het traditionele kostwinnersmodel plaats zal moeten maken voor het patroon van de geëmancipeerde en economisch zelfstandige burger, onder de voorwaarde dat dit niet leidt tot grotere sociale ongelijkheid.

Het vraagstuk van de participatie blijkt het meest klemmend bij huishoudens met lage inkomens. Op dat niveau worden de financiële gevolgen van het al dan niet participeren van beide of een van beide partners het scherpst ervaren. Veel van de regelingen die in dit verband aan de orde zijn hebben niet zozeer de inkomensbescherming van alleenverdieners ten doel maar de financiële bescherming van huishoudens met lage inkomens, ongeacht het aantal inkomenstrekkers in die huishoudens. Gesteld wordt dat het wegnemen van voorzieningen waarvan alleenverdieners profijt genieten, teneinde toetredingsdrempels te verminderen, dan ook over het algemeen tot gevolg heeft dat de groepen met de laagste inkomens hierdoor het zwaarst worden getroffen. Inkomenspolitiek bezien is het dus al snel bezwaarlijk om deze voorzieningen bij de minima weg te nemen.

Vastgesteld moet worden dat deze beleidsrichtingen het strikte kader van het sociale stelsel overschrijden en een veelheid van thans niet te overziene principiële, sociaal-economische en sociaal-juridische aspecten en spanningsvelden bevatten. Aanvullend onderzoek is nodig onder meer ten aanzien van de consistentie van de beleidsrichtingen, de onderlinge combineerbaarheid (op onderdelen) daarvan en de samenhang met overige onderdelen van het sociaal-economisch beleid.

Verantwoordelijkheidsverdeling
Het thema van de verdeling van verantwoordelijkheden tussen overheid en burgers loopt als een rode draad door de vele beleidsontwikkelingen en beleidsdiscussie op het terrein van de sociale zekerheid sinds het begin van de jaren negentig. Het besef speelt daarbij een rol dat de wijze waarop de onderscheiden verantwoordelijkheden (inhoudelijke, financiële, uitvoerende) zijn verdeeld en vormgegeven, van invloed is op de werking van het stelsel van sociale zekerheid, in het bijzonder op de mate waarin de doelstellingen van het stelsel worden bereikt binnen de daarvoor geldende randvoorwaarden. Uiteindelijk zijn daarmee ook de betaalbaarheid en de houdbaarheid van dat stelsel op langere termijn gemoeid.

Terugkijkend op de afgelopen vijf jaar laat zich een reeks van wetswijzigingen en vernieuwingsoperaties zien die op nagenoeg alle onder-delen van de sociale zekerheid, zij het in zeer uiteenlopende mate tot een gewijzigde verantwoordelijkheidsverdeling hebben geleid. Ofschoon daarbij het streven naar het terugdringen van de collectieve uitgaven als zodanig altijd wel een belangrijke en vaak ook dominante rol vervulde, is ook een tendens zichtbaar van decollectivisering van de regelingen en het introduceren en inbouwen van financiële prikkels waardoor burgers en bedrijven meer op hun eigen verantwoordelijkheden worden aangesproken. Dergelijke ontwikkelingsrichtingen sluiten aan bij de gesignaleerde majeure trends in de samenleving en de economie, te weten de emancipatie van de burger, de decentralisatie van arbeidsverhoudingen en bestuurlijke verantwoordelijkheden en de internationalisering van de economie. Trends die tot structurele, onomkeerbare wijzigingen lijken te leiden van de maatschappelijke en economische verhoudingen en daarom tot een herafbakening van verantwoordelijkheden aanleiding geven. Meer concreet gaat het om een herdefiniëring van de rol van de overheid en van het solidariteitsaspect bij de vormgeving en inrichting van de sociale zekerheid voor haar burgers.

De vraag die daarbij steeds weer beantwoording behoeft is welke rol de overheid op het terrein van de sociale zekerheid dient te spelen en welke mate van publieke dan wel collectieve bescherming en financiering via centrale overheidsregelingen wenselijk en doelmatig is. Een antwoord hierop is maar moeilijk in het algemeen te geven: per risico zal moeten worden bezien wat de rol van de overheid en de sociale verzekering kan en moet zijn en de daarbij te hanteren mix van collectieve en individuele elementen. Daar waar de samenleving in staat is die beschermingsfunctie op evenwichtige en solidaire wijze zelf in te vullen, vormt steeds een punt van afweging in hoeverre daarbij de nadruk moet liggen op een beschermend overheidsoptreden dan wel op een ordenend en waarborgend overheidsoptreden. Wegingselementen hierbij zijn bijvoorbeeld de verzekerbaarheid van risico's, het optreden van ongewenste effecten als risico- en gezondheidsselectie, en de te verwachten volume- en kosteneffecten.

De ideale verantwoordelijkheidsverdeling, zo wordt vastgesteld, bestaat niet. Enerzijds hangt dit samen met het feit dat het om een complex geheel van afwegingen gaat met tal van motieven en weegelementen van uiteenlopende orde die niet zelden met elkaar conflicteren. Ook hier, en wellicht bij uitstek, speelt het klassieke dilemma van rechtvaardigheid versus doelmatigheid een grote rol.
Anderzijds geldt dat wil een stelsel van sociale zekerheid maatschappelijk relevant en economisch houdbaar blijven, de wetgever zich voortdurend rekenschap moet geven of nieuwe structurele ontwikkelingen in die context niet aanleiding moeten geven tot structuuraanpassingen in het stelsel.
Een verantwoordelijkheidsverdeling kan dan ook, in het beste geval, nooit meer zijn dan een evenwichtig en doelmatig compromis tussen sociaal-politieke, financieel-economische en juridische doeleinden, uitgangspunten en randvoorwaarden, waarbij dilemma's overzichtelijk en hanteerbaar zijn gemaakt.
Dit betekent dat ook in termen van verantwoordelijkheidsverdeling, het als het ware een permanente zoektocht naar nieuw evenwicht tussen overheid en maatschappelijke actoren is. Tegen de achtergrond van deze afwegingen worden onder meer de volgende mogelijke beleidsrichtingen geschetst:

  • verdergaande vormen van premiedifferentiatie in de WW en WAO;
  • introductie van het zogeheten overdrachtsmodel (overdracht verantwoordelijkheden van overheid naar sociale partners) in de WW en WAO;
  • introductie van het zogeheten pensioenmodel (ook wel cappuccinomodel genoemd) in de WAO;
  • verdergaande wijzigingen in beschermingsniveaus van de WW en WAO.

Afrondend: nieuwe adviesaanvragen
De raad hoopt met zijn beschouwingen de discussie over deze vraagstukken in een breder perspectief te plaatsen en verder te structureren. Ook zijn deze beschouwingen agendazettend bedoeld: de raad nodigt het kabinet hiermee uit tot een eerste afweging te komen en gerichte adviesaanvragen daarover aan de raad voor te leggen. In ieder geval gaat de raad ervan uit dat hij in het kader van adviesaanvragen over de in het najaar verwachte kabinetsnota's inzake economische zelfstandigheid en het fiscale stelsel in de 21e eeuw, in de gelegenheid zal zijn op deze vraagstukken terug te komen. Voor het overige is de raad in dit advies uitgegaan van de kabinetsnota Werken aan zekerheid en de daarin aan de orde gestelde vraagstukken aan de hand van de drie centrale thema's:

  • activerende werking van het stelsel van sociale zekerheid;
  • aansluiting van het stelsel van sociale zekerheid bij flexibilisering arbeid;
  • toekomst oudedagsvoorziening.

III Activerende werking: intensivering activeringsstrategie over brede linie wenselijk

Uitdaging: verder werken aan participatieverhoging
Vergroting van de participatiegraad op de arbeidsmarkt ziet de raad als een van de belangrijkste uitdagingen voor de middellange en lange termijn. Een verhoging van de arbeidsdeelname betekent een versterking van het economisch draagvlak voor het stelsel van sociale zekerheid, waardoor een adequaat stelsel in stand kan worden gehouden. Met het oog hierop moet de stimulerende werking van de sociale zekerheid worden versterkt, in samenhang met een activerend arbeidsmarktbeleid. Wel moet daarbij steeds rekening worden gehouden met het absorptievermogen van de arbeidsmarkt op de korte termijn. Belangrijkste doelstellingen daarbij zijn het voorkomen van langdurige werkloosheid, het bevorderen van de arbeidsdeelname van vrouwen en ouderen en het waarborgen van de aansluiting tussen het stelsel en de ontwikkelingen in de arbeidsverhoudingen en op de arbeidsmarkt in het algemeen.

Financieringsgrondslag sociale verzekeringen
Omdat de financiering van de sociale verzekeringen vooral plaatsvindt door premieheffing over loon, drukt deze zwaar op de factor arbeid hetgeen negatief uitwerkt op de werkgelegenheid. De vraag hoe dit probleem kan worden opgelost is al geruime tijd in discussie. Het kabinet heeft nu aangekondigd mogelijkheden te onderzoeken om de sociale zekerheid te financieren via de BTW en energieheffingen. Volgens de raad reiken dergelijke oplossingen al snel verder dan het financieringssysteem van de sociale zekerheid. Dergelijke opties vragen dan ook om een brede en integrale afweging ­ ook in communautair verband ­ ten aanzien van de structuur en onderlinge samenhang van het sociale en fiscale stelsel. Omdat een dergelijke afweging het bestek van dit advies te buiten gaat en de raad er verder van uitgaat dat hij hierover kan adviseren in het kader van de nota Fiscaal stelsel in het begin van de 21e eeuw , volstaat hij in het advies met enkele kanttekeningen. Daarbij stelt hij vast dat voor de werknemersverzekeringen een verschuiving van financiering in de richting van belastingheffing in elk geval niet voor de hand ligt, gelet op het karakter en doel van deze verzekeringen.

Beperking instroom in de WW
Met het oog op beperking van de instroom in de WW overweegt het kabinet een verruiming van de huidige werktijdverkortingsregeling voor bedrijven die in problemen verkeren maar toch perspectief hebben. Dit leidt volgens het kabinet weliswaar tot een tijdelijk hoger beroep op de WW maar kan een langduriger beroep op deze werknemersverzekering helpen voorkomen. Op grond van een nadere beschouwing van de mogelijke effecten van een verruiming van de werktijdverkortingsregeling stelt de raad vervolgens vast dat aan een dergelijke optie tevens een aantal bezwaarlijke aspecten kleeft, een en ander afhankelijk van de precieze uitwerking van de verruiming. Zo wordt het ondernemersrisico ten dele afgewenteld op de WW-fondsen en zijn voorts deeltijdwerklozen niet beschikbaar voor de arbeidsmarkt. In het algemeen dient de regeling dan ook met terughoudendheid te worden toegepast. Dit neemt niet weg dat de regeling soelaas kan bieden voor de seizoens- en weergevoelige sectoren, waarbij financiering primair vanuit de sector zelf plaatsvindt. De raad wijst in dat verband op de samenhang met een mogelijke verlenging van de wachtgeldperiode en wijziging van de bestaande lastenplafonds voor de wachtgeldfondsen.
Beperking van de WW-instroom via het instrument van premiedifferentiatie op ondernemings niveau, kent vele uiteenlopende en soms onderling tegen-strijdige effecten. De uiteindelijke effecten hangen verder sterk af van de precieze vormgeving ervan. De raad vraagt zich bovendien af of premie-differentiatie op het niveau van de onderneming het aangewezen instrument is om het beroep op de WW blijvend terug te dringen. Het grootste probleem in de WW is immers het verschijnsel van langdurige werkloosheid.
De raad ziet vooral perspectief in verdergaande vormen van WW-premie-differentiatie op sector niveau. De meest voor de hand liggende optie ter intensivering van premiedifferentiatie op sectorniveau zou zijn een verdere uitbreiding van de bestaande wachtgeldperiode, waartoe het kabinet blijkens de aanvullende adviesaanvraag van 29 april 1997 in beginsel heeft besloten. Het feit dat de directe aanleiding hiertoe wordt gevormd door vermogenstekorten bij de centrale sociale fondsen, neemt niet weg dat een dergelijke maatregel kan bijdragen aan een effectieve kosten- en verantwoordelijkheidstoedeling.

Wel plaatst de raad enkele kanttekeningen bij het kabinetsvoornemen. Zo is er nog geen evaluatie beschikbaar van de per 1 januari 1996 gerealiseerde verlenging van de wachtgeldperiode van acht naar dertien weken. Omdat voorts nog geen kwantitatieve informatie beschikbaar is over de geraamde effecten per sector van de voorgenomen langere wachtgeldperiode, bestaat ook geen inzicht in mogelijke inkomenseffecten, loonkosteneffecten en de gevolgen voor de positie van het midden- en kleinbedrijf. In het bijzonder vraagt de raad aandacht voor de cumulatie van effecten die kan ontstaan als gevolg van de samenloop met de premiemutaties in het kader van de in-voering van de Pemba-wetgeving. Daarbij gaat het naast de gedifferentieerde WAO-premie vooral ook om premie-effecten voor sectoren als gevolg van de introductie van een franchise in de wachtgeldverzekering; voor sommige sectoren kan dit laatste reeds een aanzienlijke verhoging van de wachtgeldpremie tot gevolg hebben. Tegen deze achtergrond pleit de raad voor de nodige behoedzaamheid en maatwerk bij de verdere verlenging van de wachtgeldperiode. In het bij-zonder zullen de gevolgen van de overgang voor de sectoren via het instrument van de lastenplafonds zo beperkt mogelijk moeten worden gehouden. Ook is een eenmalige vermogensoverheveling van het AWf naar de wacht-geldfondsen nodig ter compensatie van de lastenverschuiving die de maatregel veroorzaakt. Uitgaande van een dergelijke intensivering van premiedifferentiatie op sectorniveau, ziet de raad vervolgens vooralsnog weinig perspectief in een mogelijke inzet van het instrument van ondernemingsgewijze premie-differentiatie in de sfeer van de WW.

Bestrijding armoedeval
De overgang van uitkering naar (laagbetaalde) arbeid kan worden belemmerd wanneer een inkomensstijging door werkaanvaarding omslaat in een inkomensdaling als gevolg van het wegvallen dan wel verminderen van inkomensafhankelijke subsidies. Deze zogeheten armoedeval is een lastig te bestrijden probleem. De beleidsmarges moeten niettemin maximaal worden benut. Zo mag enige verlichting van de problematiek worden verwacht van een betere afstemming van de verschillende inkomens-afhankelijke regelingen bij samenloop en een meer geleidelijke afbouw van de inkomensondersteuning. Vooral ook in de sfeer van de bijstand dient te worden gezocht naar mogelijkheden om de armoedeval voor bijstandsgerechtigden te verkleinen, waarbij het treffen van specifieke oplossingen door de gemeenten uitgangspunt dient te zijn. Zonder vormen van generieke lastenverlichting te willen uitsluiten, vraagt de raad voorts aandacht voor aanvullende mogelijkheden voor specifieke vormen van lastenverlichting gericht op de onderkant van de arbeidsmarkt.

Combinatie arbeid en zorg
Zoals de raad in zijn advies Toekomstscenario's onbetaalde arbeid uit 1996 heeft aangegeven, onderschrijft hij het streven naar een gelijke verdeling van de betaalde en onbetaalde arbeid tussen mannen en vrouwen. Meer concreet gaat het dan om een verbetering van de combineerbaarheid van arbeid en zorgtaken waartoe een vergroting van keuzemogelijkheden nodig is, en belemmeringen die het maken van keuzes bemoeilijken, moeten worden weggenomen. De raad beschouwt het recente advies en de aanbevelingen van de Stichting van de Arbeid over dit thema als een belangrijke impuls voor het beleid gericht op het vergroten van de combineerbaarheid van arbeid en zorg.
De door het kabinet aangekondigde nota Zorg voor economische zelfstandigheid ziet de raad met belangstelling tegemoet. Omdat het daarbij ook om belangrijke keuzemomenten voor de vormgeving van het sociale-zekerheidsstelsel op langere termijn gaat, zijn daaraan in hoofdstuk 3 van dit advies reeds enkele bespiegelingen gewijd. De raad gaat ervan uit in de gelegenheid te worden gesteld over genoemde nota te adviseren, waarbij hij zich voorstelt het vraagstuk te bezien in samenhang met de aangekondigde adviesaanvraag over het fiscale stelsel.

Bevordering arbeidsparticipatie ouderen
Gelet op de arbeidsmarkttrends en de verwachtingen voor de toekomst, lijdt het geen twijfel dat de arbeidsparticipatie van 55-plussers de komende jaren sterk moet worden verhoogd om het arbeidsaanbod op peil te kunnen houden en de betaalbaarheid van het socialezekerheidsstelsel veilig te kunnen stellen. Dit vraagt om niet minder dan een trendbreuk, die alleen met (gecoördineerde) beleidsinzet op meerdere fronten kan worden bereikt en waarvoor een leeftijdbewust sociaal beleid in bedrijven en instellingen essentieel is. Het kabinet stelt onder meer voor een anticumulatiebepaling in de WAO op te nemen, waardoor vervroegd ouderdomspensioen en VUT-uitkeringen in mindering worden gebracht op de WAO-uitkering. Thans is sprake van een omgekeerde situatie: een pensioen- en VUT-uitkering worden alleen uit-betaald voor zover deze de WAO-uitkering te boven gaan. De raad komt tot de conclusie dat een afgeronde beoordeling van de voorgestelde maatregel, nog afgezien van de voor- en nadelen die hieraan zijn verbonden, thans niet goed mogelijk is. Hij wijst in dat verband op de samenhang met de ont-wikkelingen die zich voordoen bij de VUT- en pensioenregelingen. In hoe-verre deze ontwikkelingen zullen leiden tot een verandering van het gang-bare uittredingspatroon, moet nog worden afgewacht. Introductie van een anticumulatiebepaling staande deze ontwikkelingen zou kunnen leiden tot een ongelijke behandeling van sectoren en werknemers die voor een uiteenlopende pensioenleeftijd hebben gekozen. Een tweede maatregel die het kabinet voorstelt betreft de invoering van een dagloongarantiebepaling bij functiewijziging. Daarmee zou het voor de oudere werknemer gemakkelijker moeten worden op vrijwillige basis een andere functie te aanvaarden met een lagere beloning. De dagloonbepaling zorgt er dan voor dat deze inkomensachteruitgang niet (volledig) doorwerkt wanneer betrokkene een beroep zou moeten doen op de WW of WAO. De raad tekent hierbij aan dat deze maatregel de drempel tot het nemen van een dergelijke stap kan verlagen, voor zover daarbij een aanpassing van de arbeidsvoorwaarden op strikt vrijwillige basis aan de orde is. Dit geldt ook wanneer de werknemer op latere leeftijd voor werken in deeltijd kiest.

Toekomstige ontwikkeling WAO
Afrondend merkt de raad op dat voor de korte en middellange termijn vooral het beroep op de werkloosheidsuitkeringen extra aandacht behoeft, maar dat op de langere termijn de druk op de WAO weer zal kunnen toe-nemen door de veroudering van de beroepsbevolking. De vraag is of de TBA- en Pemba-maatregelen dan voldoende zullen blijken.

IV Sociale zekerheid en flexibilisering arbeid: aansluiting en evenwicht

Naar een nieuw evenwicht tussen flexibiliteit en zekerheid
Voor een goed aanpassingsvermogen van de arbeidsmarkt en de economie zijn volgens de raad niet alleen flexibiliteit maar ook zekerheid en stabiliteit van belang. Wat dit laatste betreft, gaat het niet alleen om een gelijkwaardiger behandeling van reguliere en flexibele arbeidsrelaties in het arbeids- en socialeverzekeringsrecht, maar ook om een adequate incentivestructuur voor investeringen in human capital . Het vinden van een goed evenwicht tussen arbeidsflexibiliteit en sociale zekerheid kan bovendien bijdragen tot een vergroting van de arbeidsparticipatie. Ook meer in het algemeen zal het stelsel van sociale zekerheid moeten aansluiten bij structurele ontwikkelingen op het gebied van arbeid en arbeidsverhoudingen. Waar het stelsel thans onbedoeld knelpunten oplevert, moeten deze dan ook worden weggenomen. Voorlopig moet daarvoor zoveel mogelijk worden gezocht naar oplossingen binnen de huidige kaders van de sociale zekerheid. Verder moet worden voorkomen dat het stelsel oneigenlijke impulsen geeft aan het gebruik van flexibele arbeidsrelaties. Zo kunnen maatregelen die beogen de werkgever in enige mate te confronteren met de ziekteverzuim- en arbeidsongeschiktheidslasten in zijn bedrijf, onbedoeld leiden tot een verhoogd gebruik van flexibele arbeidscontracten.

Personele reikwijdte werknemersverzekeringen
De kring van verzekerden in de werknemersverzekeringen (personele reikwijdte) vormt al geruime tijd onderwerp van discussie. De tendens tot flexibilisering van de arbeid geeft daaraan nu een nieuwe dimensie. Daarbij speelt een rol dat bepaalde groepen flexwerkers thans buiten de verzekering vallen. Verder is de uitvoering van de werknemersverzekeringen op dit punt buitengewoon bewerkelijk. Meer en meer dringt zich dan ook de vraag op naar een fundamentele herbezinning op de huidige afbakening van de kring van verzekerden in de werknemersverzekeringen. Zo zou moeten worden bezien of de huidige criteria om arbeidsverhoudingen onder de verzekeringsplicht te laten vallen wel voldoende onderscheidend vermogen hebben bij een toenemende variatie in arbeidsvormen en arbeidspatronen. Verder ligt de vraag voor in hoeverre de discrepantie tussen enerzijds de wettelijke criteria ter bepaling van de verzekeringsplicht en anderzijds de behoefte van betrokkenen om bepaalde arbeidsrelaties buiten de verzekeringsplicht te houden, aanleiding moet zijn voor een andere opzet van de kring van verzekerden. Daarbij zijn vervolgens twee hoofdrichtingen te onderscheiden, namelijk ofwel een verdere aanpassing van ondergrenzen en uitzonderingsbepalingen ofwel een globalisering van de afbakeningscriteria en de introductie van keuze-elementen. Gezien het fundamentele karakter van dit vraagstuk, ligt het op de weg van het kabinet een eerste afweging te maken en vervolgens een gericht voorstel voor te leggen aan de raad.

Materiële reikwijdte werknemersverzekeringen: toegang en uitkerings-systematiek
Ofschoon het stelsel van sociale zekerheid reeds op onderdelen rekening houdt met het bestaan van flexibele arbeidsrelaties en -patronen, doen zich niettemin knelpunten en onevenwichtigheden voor. Aanpassing van de regelgeving op dit punt kan de drempel voor het verrichten van flexwerk verlagen. Waar het gaat om de toegang tot de ZW/WAO is aan de orde dat bepaalde soorten flexwerkers te maken hebben met onderbrekingen in hun ZW-verzekering op dagen dat zij niet werken. Het kabinet wil daarom onderzoek doen naar de mogelijkheid van omzetting van de zogeheten weekver-zekering in een maandverzekering.
De raad stelt vast dat de maandverzekering vooral een verbetering zou betekenen voor oproepkrachten met een contract met uitgestelde prestatieplicht en zonder werk-/loongarantie. De lijn van omzetting van de week- in de maandverzekering verder doortrekkend, zou ook kunnen worden gedacht aan de mogelijkheid van een doorlopende verzekering. Ofschoon de raad in beginsel positief staat tegenover dergelijke aan-passingen ter verbetering van de positie van flexibele arbeidsrelaties, meent hij dat voor een afgewogen oordeel hierover eerst duidelijkheid moet bestaan over de verdere effecten daarvan. Daarbij wijst hij op de bestaande koppeling tussen de ZW-verzekering en de verzekering ingevolge de Ziekenfondswet. Omzetting van de ZW-weekverzekering in een maand-verzekering zou namelijk tevens leiden tot een uitbreiding van de ZFW-verzekering.
Verder vraagt de raad aandacht voor de situatie die zich kan voordoen indien niet duidelijk is of een zieke werknemer zijn loon doorbetaald moet krijgen dan wel recht heeft op ziekengeld, waardoor hij tussen wal en schip belandt. De raad bepleit deze problematiek te betrekken bij de aangekondigde evaluaties van de Wulbz/ZW.

Sinds de aanscherping van de referte-eisen voor de WW per 1 maart 1995 zijn er signalen dat de toegang tot de WW voor flexwerkers is vernauwd. Zij zouden moeilijker dan voorheen in aanmerking komen voor een WW-uitkering. Omdat hierover thans onvoldoende duidelijkheid bestaat, bepleit de raad gericht onderzoek hiernaar. Zou uit dit onderzoek blijken dat flex-werkers onevenredig zwaar worden getroffen door de referte-eisen, dan moet worden bekeken hoe aan deze problematiek kan worden tegemoet gekomen. Met het oog hierop besteedt de raad aandacht aan enkele opties die naar zijn oordeel nadere bestudering behoeven. Een van deze opties betreft aanpassing van de referte-eisen. Daarbij zou het kunnen gaan om een generieke aanpassing die enerzijds meer recht doet aan de gevarieerde arbeidspatronen van flexwerkers, zonder dat anderzijds voor het gros van de werknemers de toegang tot de WW wordt vergemakkelijkt. Een alternatieve optie is de introductie van de zogeheten voorportaal-WW. Daarbij gaat het om een aparte regeling voor werknemers die nog geen beroep kunnen doen op de reguliere WW omdat zij niet kunnen voldoen aan de geldende referte-eisen. De regeling gaat uit van evenredigheid en zou kunnen werken volgens het opbouwprincipe. De opgebouwde uitkeringsweken kunnen dan in geval van werkloosheid worden aangesproken. Voor beide opties geldt dat de huidige kortdurende WW-uitkering dan zou kunnen vervallen. De raad wijst verder de introductie van spaarelementen in de WW die samengaan met individuele keuzevrijheid, in ieder geval af. Hiermee wordt namelijk inbreuk gemaakt op het karakter van de WW als risicoverzekering.

Verwijtbaarheid en passende arbeid
Het kabinet werpt in Werken aan zekerheid de vraag op of de wettelijke omschrijving van de begrippen 'verwijtbaarheid' en 'passende arbeid' voldoende rekening houdt met flexibele arbeidsrelaties en -patronen. Volgens de raad zal gericht onderzoek hiernaar moeten uitwijzen of zich daarbij knelpunten voordoen. Ten aanzien van het begrip passende arbeid bestaat vooralsnog de indruk dat de nadere invulling die dit begrip in de loop der tijd heeft gekregen, op zichzelf genomen voldoende ruimte biedt om rekening te houden met ontwikkelingen op het terrein van flexibele arbeid. De raad vraagt verder aandacht voor de problematiek die zich kan voordoen wanneer een werkloze arbeid op basis van een oproepcontract met verschijningsplicht gaat verrichten en daarbij voor een gedeelte werkloos blijft. Het feit dat betrokkene zich vervolgens beschikbaar moet houden voor oproepwerkzaamheden kan ertoe leiden dat hij voor zijn werkloosheidsdeel niet meer aan het beschikbaarheidsvereiste voldoet. Dit kan tot verlaging of beëindiging van zijn gedeeltelijke WW-uitkering leiden.

Verlof en werknemersverzekeringen
Waar de raad voorstander is van vergroting van keuzemogelijkheden en het wegnemen van belemmeringen voor het combineren van arbeid en zorg-taken, juicht hij toe dat de Stichting van de Arbeid onlangs werkgevers en werknemers heeft aanbevolen afspraken te maken over verlofregelingen. Evenzeer kan de raad zich vinden in het kabinetsvoornemen om belemmeringen in de sociale verzekeringen voor het opnemen van onbetaald verlof weg te nemen. De raad gaat ervan uit dat de desbetreffende wetswijzigingen (waarover de Stichting van de Arbeid op 29 april 1997 positief heeft geadviseerd) met voortvarendheid worden gerealiseerd.

Overige aspecten
Uit onderzoek blijkt dat maatregelen ter vergroting van de financiële betrokkenheid van een werkgever bij ziekteverzuim en arbeidsongeschikt-heid, een oneigenlijke impuls opleveren voor het gebruik van flexibele arbeidsrelaties. In bepaalde sectoren kan dit leiden tot een extra hoog beroep op de vangnet-ZW en daarmee tot extra lasten voor de wachtgeldfondsen. Tegen die achtergrond wijst de raad op de mogelijkheid om individuele werkgevers eigen-risicodrager te laten worden voor de vangnet-ZW. De raad vraagt verder aandacht voor de franchise-systematiek in de premie-heffing werknemersverzekeringen. Deze systematiek leidt ertoe dat bij flex-werkers en deeltijdwerkers de premie sterk afhankelijk is van het feitelijke arbeidspatroon. Een ander punt is dat de uitvoering van de socialeverzekeringswetgeving bij flexibele arbeidsrelaties over het algemeen een complex en arbeidsintensief proces is. Dit pleit voor een grondige bezinning op de mogelijkheden die de nieuwe informatie- en communicatietechnologieën kunnen bieden om de uitvoeringstechnische processen te vereenvoudigen. Voorts wijst de raad op het belang van goede voorlichting aan werknemers op het punt van hun rechten en plichten in het kader van de sociale-zekerheidsregelingen. Veel werknemers blijken zich hiervan namelijk niet of onvoldoende bewust te zijn.

V AOW in de toekomst: handhaving vergt verbreding draagvlak

Problemen
Het aandeel van de AOW-lasten in het bruto binnenlands product (bbp) zal bij ongewijzigd beleid vanaf pakweg het jaar 2010 geleidelijk meer gaan toenemen. Vooral door de substantiële stijging van het aantal AOW-gerechtigden zal dan een versnelling in het groeitempo optreden. Rond de jaren 2035/2040 zal het aandeel van de AOW-lasten in het bbp een maxi-mum bereiken van ­ volgens de ramingen ­ circa 7,5 procent in het jaar 2040. Daaraast stelt zich het probleem van de afkalvende financieringsbasis, veroorzaakt door de geleidelijke verdergaande uitholling van de grondslag voor de AOW-premieheffing in de voorbije jaren. In zijn interim-advies van januari 1997 heeft de raad deze problematiek uitvoerig geanalyseerd: een verdere afkalving leidt tot zowel een onevenwichtige verdeling van de AOW-lasten over de verschillende inkomenscategorieën (ten nadele van in het bijzonder de lagere inkomenscategorieën) als tot een toename van de wig in het bijzonder voor de laagste inkomens.

Handhaving AOW als doelstelling van beleid
De raad vindt met het kabinet dat de AOW op de langere termijn een volwaardig basispensioen moet blijven. Een voorspelbare, stabiele en betrouwbare AOW is van cruciaal belang, zowel als basisvoorziening voor 65-plussers als voor het uitbouwen van aanvullende oudedagsvoorzieningen. Daarom dienen de AOW-uitkeringen op het niveau van (ten minste) het sociaal minimum te blijven en in beginsel welvaartsvast te worden aangepast (conform de Wet Koppeling met Afwijkingsmogelijkheden). Ook is de raad van oordeel dat het eventueel nader overwegen van een verschillende aanpassing van de AOW-uitkeringen en de overige sociale uitkeringen dient plaats te vinden in een breder kader waarbij ook de andere sociale uitkeringen op minimumniveau moeten worden betrokken. Daarnaast moet de AOW inkomensonafhankelijk blijven en ligt het in de rede om te blijven vasthouden aan een verdiscontering van de persoonlijke woon- en leefsituatie van de gerechtigde in een verzelfstandigde AOW-uitkering. De raad staat vooralsnog ­ mede gezien de samenhang met de inrichting van de huidige ABW ­ afwijzend tegenover individualisering van de AOW-uitkeringen in die zin dat alle AOW-gerechtigden ongeacht hun persoonlijke woon- en leefsituatie dezelfde uitkering ontvangen.

Maatregelen ten aanzien van de AOW
De houdbaarheid van de AOW als volwaardig basispensioen is mede afhankelijk van sociaal-economische ontwikkelingen, zoals de groei van de arbeidsparticipatie, de afname van het beroep op de regelingen bij werk-loosheid en arbeidsongeschiktheid, en de vermindering van het aandeel van de rentelasten in het nationaal inkomen door een verlaging van het financieringstekort en de staatsschuld. In aanvulling daarop zijn ook structurele maatregelen met betrekking tot de AOW zelve nodig, welke in beginsel betrekking kunnen hebben op zowel de inhoud als de financiering van de AOW. Wat de inhoud betreft gaat het dan om de AOW-leeftijd, in het bijzonder het kabinetsidee tot vrijwillige verhoging van deze leeftijd (in ruil voor een hogere AOW-uitkering) en om beleidsopties voor een algemene verhoging van de AOW-leeftijd.
 
Invoering van individuele keuzevrijheid ten aanzien van de AOW-leeftijd bevat op zichzelf genomen allerlei positieve elementen, zoals aansluiting bij de tendens tot individualisering, flexibilisering en maatwerk. Daartegenover staat dat deze beleidsoptie zal leiden tot toenemende administratiekosten, problematisch kan zijn in het perspectief van zowel de uitvoerbaarheid van de AOW als de flexibilisering van de pensioeningangsleeftijd in de pensioenregelingen, en zich moeilijk kan verhouden tot het solidariteitsbeginsel dat mede ten grondslag ligt aan de AOW. Dit brengt de raad tot het oordeel dat invoering daarvan thans niet voor de hand ligt.

Een algemene verhoging van de AOW-leeftijd kan op zichzelf genomen bijdragen tot een versteviging van de AOW-financieringsbasis: tegenover een minder lang beroep op een AOW-uitkering kan immers in beginsel een langerdurende bijdrage aan de AOW-financiering staan. Mede gezien de huidige arbeidsmarktsituatie (onder meer een lage arbeidsparticipatie van 55-plussers) is het in de eerstkomende jaren algemeen verhogen van de AOW-leeftijd niet wenselijk. Derhalve is de raad van oordeel dat het ­ gezien de huidige arbeidsmarktsituatie ­ in de rede ligt de AOW-leeftijd te handhaven. Dit sluit niet uit dat op enig moment een algemene ver-hoging van de AOW-gerechtigde leeftijd opnieuw aan de orde zou kunnen komen indien nieuwe inzichten en gewijzigde vooruitzichten (onder meer met betrekking tot de demografische ontwikkelingen, de sociaal- en financieel-economische situatie en de toestand op de arbeidsmarkt) daartoe aanleiding geven.

Mix van maatregelen ter versteviging van de AOW-financieringsbasis
De structurele maatregelen met betrekking tot de AOW dienen derhalve betrekking te hebben op de financiering van de AOW en dienen gericht te zijn op een structurele verbreding van de AOW-financieringsbasis. De raad is van oordeel dat de indexeringssystematiek van de eerste schijf van de loon- en inkomstenbelasting op korte termijn structureel zodanig dient te worden gewijzigd, dat de afkalving van de grondslag voor de AOW-premieheffing door de huidige indexeringssystematiek wordt stopgezet, zoals de raad in zijn interim-advies reeds heeft aanbevolen. Daarnaast pleit de raad in ieder geval voor een structurele handhaving van de maximering van het AOW-premiepercentage, zoals met ingang van dit jaar reeds het geval is.

In aanvulling hierop stelt de raad een mix van geleidelijk in te voeren structurele maatregelen voor zodat de toekomstige groei van de AOW-lasten ­ uitgaande van redelijke inkomensverhoudingen ­ wordt betaald door de gehele samenleving. Het betreft een verlenging van de bovenkant van de eerste schijf van de loon- en inkomstenbelasting en een uitbreiding van de AOW-financiering uit de algemene middelen. Volgens de raad zou de verlenging van de bovenkant van de eerste schijf zodanig vorm moeten worden gegeven dat voor de lagere inkomens geen sprake is van een in-komensachteruitgang ten opzichte van heffingplichtigen met een inkomen in de tweede en derde schijf; laatstgenoemde categorie ontvangt ­ ceteris paribus ­ een lastenverlichting, aangezien een groter deel van hun inkomen binnen de eerste schijf blijft. Ook dient bij een verlenging van de eerste schijf een aanvaardbare oplossing te worden gevonden voor de initiële inkomstenderving van de overheid. Voor een uitbreiding van de AOW-financiering uit de algemene middelen dienen volgens de raad zodanige bekostigingsbronnen te worden gekozen dat de arbeidskosten worden ontzien, dat de stijgende AOW-lasten niet leiden tot een vergroting van de wig en dat naast actieven ook AOW-gerechtigden (met uitzondering van degenen met alleen een AOW-uitkering en degenen met een AOW-uitkering en een klein aanvullend pensioen/ inkomen) een evenredige bijdrage leveren aan de financiering van de toename van de AOW-lasten. Daarmee kan worden bereikt dat de toename van de AOW-lasten als gevolg van de vergrijzing niet eenzijdig komt te liggen bij een bepaalde bevolkingsgroep of categorie van heffingplichtigen. Tevens is hierbij van belang dat de financiering van een deel van de AOW-lastenstijging kan worden bekostigd uit andere bronnen dan de opbrengsten van de loon- en inkomstenbelasting.

De raad is zich ervan bewust dat de sociaal- en financieel-economische effecten van dit pakket van maatregelen mede afhankelijk zijn van het aandeel van de onderscheiden componenten, van mogelijk compenserende maatregelen en van de nadere invulling ervan. Ook de toekomstige inrichting van het fiscale stelsel is van belang voor de implementatie van de bepleite maatregelen; in dit verband verwijst de raad naar de kabinetsnota over het fiscale stelsel in de 21e eeuw, waarover hij nog zal adviseren.

Verdere gedachtevorming
Ten slotte spreekt de raad zich ook uit over nog andere financieringswijzen van de AOW. Hij vindt de invoering van de heffing van de volledige AOW-premie over de tweede en eventueel de derde schijf evenals de invoering van een zogenoemd AOW-schommelfonds geen voor de hand liggende beleidsopties. Ook volledige financiering van de AOW uit de algemene middelen en volledige financiering van de AOW op basis van kapitaaldekking zijn onder meer vanwege hun verstrekkende karakter volgens de raad thans niet opportuun. Verder zal de raad zich naar aanleiding van de komende advisering over het fiscale stelsel in de 21e eeuw uitspreken over het afschaffen van de huidige heffingvrije som in combinatie met het verlenen van een belastingkorting. Ook neemt hij zich voor ­ naar aanleiding van een gerichte adviesaanvraag dan wel bij de advisering over het sociaal-economisch beleid 1998-2002 ­ een finaal oordeel te zullen geven over het invoeren en voeden van een AOW-spaarrekening.

VI Pensioenregelingen: vernieuwing en kostenbeheersing

Uitdagingen voor beleid
De beleidsvragen ten aanzien van de pensioenregelingen hebben betrekking op twee onderling samenhangende centrale thema's. In de eerste plaats moeten deze regelingen beter worden afgestemd op de toename van het aantal alleenstaanden en tweeverdieners, op de veranderende arbeids-(duur)patronen die ook per levensfase kunnen verschillen, op de wensen van werknemers op het gebied van individualisering en flexibilisering, evenals op de wensen van werkgevers om bij de vormgeving van de pensioen-regeling rekening te kunnen houden met specifieke mogelijkheden binnen hun bedrijf of arbeidsorganisatie. In de tweede plaats moet tijdig onder ogen worden gezien hoe de financiële houdbaarheid van de pensioenregelingen ook op de lange termijn verder kan worden gegarandeerd; tevens dient de beheersbaarheid van deze regelingen te worden vergroot waardoor de pensioenkosten adequaat kunnen worden opgevangen.

Kabinetsvoorstellen: eenzijdig en niet effectief
De raad acht de kabinetsvoorstellen ter realisering van de genoemde doelstellingen voor het pensioenbeleid niet effectief, niet dwingend noodzakelijk en niet wenselijk. Voor het beheersen en besparen van pensioenkosten is het niet dwingend noodzakelijk over te stappen op een middelloonregeling; het kabinet wil dit bevorderen door de fiscale behandeling van pensioenaanspraken te wijzigen en de reikwijdte van de verplichtstelling van bedrijfspensioenfondsen te beperken tot pensioenen ter hoogte van 70 procent van het gemiddeld verdiende loon. Zowel geïndexeerde middelloonregelingen als eindloon-regelingen bevatten analoge moeilijk beheersbare kostenelementen; vooral als gevolg van de indexatie-backservice zijn geïndexeerde middelloon-regelingen niet wezenlijk minder gevoelig dan eindloonregelingen voor de ontwikkeling van de factoren die bepalend zijn voor de ontwikkeling van de pensioenkosten. Ook leveren de ramingen van de kostenconsequenties van enkel en alleen de overstap van eindloon- naar middelloonregelingen geenszins een harde basis op voor het onderbouwen van een dergelijke beleidskeuze. Daarvoor dienen op zijn minst alle onderdelen van de pensioenregelingen (dus niet alleen het toegezegde pensioenniveau in termen van eindloon dan wel middelloon) bij de doorrekeningen te worden betrokken. Voorts constateert de raad dat vernieuwing van pensioenregelingen niet per se via één bepaald type van pensioenregeling hoeft te worden gerealiseerd. Gezien de reeds in gang gezette en mede door de overheid ondersteunde ontwikkelingen is ook een beperking van de reikwijdte van de ver-plichtstelling van bedrijfspensioenfondsen tot het maximumdagloon van de werknemersverzekeringen niet dwingend noodzakelijk voor het realiseren van de beoogde toename van de individuele keuzevrijheid. Vervolgens staan de kabinetsvoorstellen op gespannen voet met de ziens-wijze dat de invulling van het beleid gericht op kostenbeheersing bij en op vernieuwing van pensioenregelingen een kernonderdeel is van de besluitvorming op decentraal niveau (in het kader van het arbeidsvoorwaarden-beleid) over de inhoudelijke vormgeving van deze regelingen.

Voorstellen tot vernieuwing en kostenbeheersing
De afwijzing van de kabinetsvoorstellen noopt tot het formuleren van aanvullende dan wel alternatieve beleidsvormen gericht op reële verdere vernieuwing en reële verdere kostenbeheersing. Daarbij gaat de raad ervan uit dat de pensioenregelingen als doelstelling hebben het blijven realiseren van pensioenresultaten die bij een volledige pensioenopbouw, tezamen met de AOW-uitkering, in een redelijke relatie staan tot het laatstverdiende loon, met dien verstande dat de meeste van de thans toegepaste typen van pensioenregeling zoals eindloonregelingen en geïndexeerde middelloon-regelingen in het algemeen kunnen leiden tot realisering van de genoemde doelstelling. Dit geldt ook voor regelingen waarbij een eindloon- of een geïndexeerd middelloonsysteem als hoofdcomponent wordt gecombineerd met (deel)componenten volgens het beschikbarepremiesysteem.

De alternatieve beleidsvoorstellen sluiten aan bij de in mei 1997 gepubliceerde Aanbevelingen gericht op vernieuwing van pensioen-regelingen van de Stichting van de Arbeid. De raad begroet deze aanbevelingen met instemming; zij getuigen van het wederzijdse engagement van centrale organisaties van werkgevers en van werknemers om de beoogde doelstellingen ook daadwerkelijk te realiseren. De voorstellen voor verdergaande vernieuwing van pensioenregelingen in het perspectief van emancipatie, flexibilisering en individualisering hebben betrekking op:

  • het wijzigen dan wel het verlagen van het niveau van de franchise in de pensioenregeling zodat deze niet langer is gebaseerd op de alleenverdienerssituatie;
  • het heroverwegen van de functie van het (verplichte) nabestaandenpensioen;
  • het voortvarend voortzetten van het beleid ter beperking van de witte vlekken op pensioengebied (met specifieke aandacht voor de pensioenopbouw van werknemers met een flexibele arbeidsrelatie);
  • het treffen van maatregelen die erop zijn gericht dat werknemers een zo volledig mogelijke pensioenopbouw kunnen realiseren (bijvoorbeeld door afschaffing of verlaging van de aanvangsleeftijd voor deelname aan de pensioenregeling, en door verbetering van de pensioenpositie van werknemers die een beroep doen op verloffaciliteiten die ten dienste staan van het combineren van betaalde arbeid en zorgarbeid, alsmede van scholing en opleiding);
  • het brengen van flexibele beloningselementen met een structureel karakter onder het pensioengevend salaris;
  • het omzetten van VUT-regelingen in flexibele (pre)pensioneringsregelingen;
  • het voorkomen dat de salarisgevolgen van functiewijzigingen doorwerken in de verdere pensioenopbouw;
  • het aanbieden van meer individuele keuzemogelijkheden in de pensioenregelingen (verdergaand flexibiliseren van de pensioenleeftijd; aanbieden van keuzemogelijkheden met betrekking tot een pensioenpakket; aanbieden van meer mogelijkheden tot vrijwillige inkoop van pensioenrechten).

De voorstellen voor verdere kostenbeheersing op het pensioenterrein hebben betrekking op het introduceren van elementen van kosten-beheersing in het proces van besluitvorming over pensioenregelingen en het verder intensiveren van het beleid ter verhoging van de beleggingsopbrengsten. Heroverweging verdienen voorts de moeilijk beheersbare kostenelementen van pensioenregelingen door de daarin voorkomende automatismen. Overwogen kan worden de moeilijk beheersbare elementen van de zogenoemde backservice te beperken dan wel te elimineren via verschillende wegen (bijvoorbeeld door salarisverhogingen vanwege carrière helemaal niet of slechts ten dele in het pensioen door te berekenen, conform de zogeheten knipbepaling). Daarnaast kan het aangewezen zijn de automatische aanpassing van de opgebouwde pensioenrechten te heroverwegen; dit sluit niet uit dat een bestendig indexatie- of toeslagbeleid wordt gevoerd dan wel de intentie daartoe geclausuleerd wordt vastgelegd om de opgebouwde pensioenrechten welvaartsvast dan wel waardevast te houden. Verder kan het aangewezen zijn de automatische koppeling tussen de franchise en (het niveau en de aanpassing van) de AOW-uitkeringen aan te passen; daarbij verdient het aanbeveling dat in de pensioenregeling toch wordt uitgegaan van een bestendige beleidsmatige oriëntatie van de franchise op de AOW, zonder dit te vertalen in een reglementair automatisme. De beleidsvoorstellen uit het advies nopen tot voldoende voorlichtingscapaciteit en een actief voorlichtingsbeleid bij de uitvoerders van de pensioenregelingen en tot voldoende deskundigheid bij het besturen van pensioenfondsen. Verder gaat de raad uit van de handhaving van de verplichtstelling van bedrijfspensioenfondsen als zodanig, met een verruiming van de vrijstellingsmogelijkheden, en van de huidige fiscale behandeling van pensioenaanspraken. In dit verband dringt de raad aan op een spoedige implementatie van de aanbevelingen van de zogeheten werkgroep-Witteveen ( Fiscale behandeling pensioenen ).

Tot slot
De raad gaat ervan uit dat de in overweging gegeven maatregelen onderdeel zullen uitmaken van het in Werken aan zekerheid aangekondigde overleg tussen het kabinet en de sociale partners na ommekomst van dit advies. In dit verband beveelt de raad aan dat overheid en sociale partners een taakstellend en wederzijds verplichtend convenant op het terrein van de arbeidspensioenen afsluiten. Het spreekt vanzelf dat de financiering van de AOW op lange termijn en de fiscale faciliëring van arbeidspensioenregelingen in het kader van dit convenant aan de orde zijn. Dit convenant kan een plan van aanpak bevatten waarin wordt vastgelegd welke maat-regelen op welke termijn en langs welke marsroute zullen worden ingezet om de beoogde kwaliteitsvernieuwing van en kostenbeheersing bij pensioenregelingen te verwezenlijken. Genoemd plan van aanpak gaat tevens uit van een periodieke evaluatie van de gerealiseerde effecten en kan indien daartoe aanleiding bestaat, op enig moment leiden tot een nieuwe open afweging van beleidsopties. Ten behoeve van het evalueren van de effecten van het toekomstige pensioenbeleid neemt de raad zich voor op grond van zijn taak in het kader van de pensioenmonitor periodiek zicht te zullen bieden op de implementatie van de bovenstaand genoemde beleidsvormen. Desgevraagd kan de raad in een later stadium nader adviseren over een verdere uitwerking en een nadere invulling van beleidsvormen.


    1. SER-interim-advies Financiering AOW op de korte termijn, publicatienr. 97/02, Den Haag 1997.