Home | Publicaties | SER-adviezen | 1990 - 1999 | 1997 | Ontwerp-Arbobeleidsregels

Ontwerp-Arbobeleidsregels

Advies 1997/32 - 15 mei 1997
Commissie Arbeidsomstandigheden

Download:Volledig advies (1723 kB)

4. Beoordeling van de ontwerpbeleidsregels in algemene zin 

4.1. Knelpunten bij de beoordeling

Het ter advisering voorgelegde pakket beleidsregels omvat een nadere uitwerking van een zeventigtal onderwerpen, waarvan er 67 zijn geregeld in het ontwerp-Arbobesluit, 2 in de ontwerp-Arboregeling en 1 in de Arbowet. Dit pakket zal in de plaats komen van (onder meer) het thans bestaande pakket van P-bladen, dat wil zeggen alleen wat het 'normerende' deel van deze P-bladen betreft; (een deel van) de voorlichtende functie van de P-bladen en de V(oorlichtings)bladen zal worden vervangen door zogenoemde Arbo-informatiebladen.
In hoofdstuk 3 is al aangegeven dat de commissie het voor een goede beoordeling van de voorgelegde beleidsregels noodzakelijk heeft geacht te kunnen beschikken over een transponeringstabel, waarbij de situatie 'van oud naar nieuw' zou kunnen worden bezien. Daarmee zou duidelijkheid worden gegeven over de vraag welke van de 'normerende' P-bladen in welke vorm in het nieuwe systeem terugkeren als beleidsregels. Door de bij het Ministerie van SZW gevolgde aanpak bij het opzetten van het nieuwe systeem waarbij, aansluitend bij de opzet van het Arbobesluit, vanuit een 'nul-situatie' is bezien welke onderwerpen nadere uitwerking in beleidsregels zouden behoeven, is het niet mogelijk gebleken de commissie het gevraagde inzicht te bieden. Wel is door het Ministerie een transponeringstabel 'van nieuw naar oud' aan de commissie ter hand gesteld. Het is evenwel niet goed mogelijk gebleken hiermee te achterhalen welke de bronnen zijn van de beleidsregels en de bestaande en voorgestelde voorschriften met elkaar te vergelijken. Zo wordt bijvoorbeeld verwezen naar P-bladen waarmee geen enkele relatie lijkt te bestaan (bijvoorbeeld P 118, P 143, CP 19 en CP 26) of naar niet (meer) bestaande P-bladen (P 22, P 65 en P 116-3).
Ten slotte is een evenwichtige beoordeling van de beleidsregels bemoeilijkt enerzijds doordat niet duidelijk is of sprake is van een inhoudelijk neutrale, aanscherpende of verzachtende 'vertaling' van het desbetreffende P-blad en anderzijds doordat de adviesaanvraag niet voldoende inzicht biedt in de overwegingen die een rol hebben gespeeld bij de keuze van de thema's waarover beleidsregels worden voorgesteld.

Zo wordt onder meer niet aangegeven waarom de wensen die in het advies van de commissie over het ontwerp-Arbobesluit zijn opgenomen ten aan-zien van het formuleren van beleidsregels, in het ene geval wel en in het andere geval niet zijn gehonoreerd.

4.2 Systematiek en omvang van het bestand van beleidsregels

In haar advisering over het ontwerp-Arbobesluit en de ontwerp-Arboregeling(1) heeft de commissie haar instemming betuigd met de voorgestelde samenbundelingen van bestaande uitvoeringsbesluiten respectievelijk ministeriële regelingen. De commissie is van oordeel dat de thans bij de voorgenomen vervanging van het bestaande stelsel van P-bladen door beleidsregels gekozen systematiek, waarbij eveneens sprake is van een samenbundeling en waarbij op overzichtelijke wijze is aangesloten bij de indeling van het ontwerp-Arbobesluit, een goed inzicht geeft in de onderwerpen die in de beleidsregels nader zijn uitgewerkt.

Het ter advisering voorgelegde bestand van ontwerpbeleidsregels heeft bij de commissie in eerste instantie de vraag opgeroepen of dit als een afgerond geheel dient te worden aangemerkt. Indien dit het geval zou zijn, dan zou dit, zonder dat de achtergronden daarvan worden aangegeven, betekenen dat er voor bepaalde bepalingen na het intrekken van de bestaande P-bladen en na het vervangen van een aantal concrete voorschriften in de uitvoeringsbesluiten door meer globale doelvoorschriften in het Arbobesluit, geen nadere uitwerking komt in de vorm van beleidsregels. In dit verband wordt gewezen op het ontbreken van ontwerpbeleidsregels over vluchtwegen en nooduitgangen en over het toepassingsgebied voor persoonlijke beschermingsmiddelen.
De commissie heeft van de ministeriële vertegenwoordigers begrepen dat nog aanvullende beleidsregels zullen volgen, maar dat nog geen duidelijkheid bestaat over de onderwerpen waarover en de termijn waarop nadere beleidsregels te verwachten zijn. De commissie merkt daarover op dat niet alleen voorgenomen nieuwe beleidsregels, maar ook mogelijke mutaties in het in eerste aanleg in werking tredende bestand, voorwerp van advisering zouden dienen te zijn. Hiervoor acht zij verschillende mogelijkheden denkbaar: een adviesaanvraag over een aantal beleidsregels zoals ook bij de onderhavige adviesaanvraag, toezending van een enkele ontwerpbeleidsregel met een verzoek aan de commissie aan te geven of zij behoefte heeft daarover te adviseren, of een tussen variant. Advisering acht de commissie van belang omdat dit ertoe kan bijdragen dat de beleidsregels voor de normadressaten, i.c. de werkgevers en de werknemers(vertegenwoordigers), voldoende duidelijk en concreet zijn en goed toepasbaar in de praktijk en daarmee het draagvlak voor de beleidsregels wordt verbreed.

4.3 Karakter en doel van beleidsregels

Zoals al opgemerkt in hoofdstuk 2, wordt in de adviesaanvraag niet nader ingegaan op het karakter en het doel van de beleidsregels. Daarom is in dat hoofdstuk (onder meer) gerefereerd aan eerdere beleidsuitspraken (van de voormalige minister van SZW) naar aanleiding van vragen vanuit de commissie bij de behandeling van de adviesaanvraag over het ontwerp-Arbobesluit. In dat kader is onder meer naar voren gekomen dat beleidsregels zowel voor de normadressaten als voor de AI een zwaar richtsnoer vormen en dat deze de kenbaarheid van de regels vergroten en het optreden van de AI versterken. De commissie onderschrijft dat de beleidsregels aan deze vereisten met betrekking tot karakter en doel moeten voldoen.
Zij wil in dit verband nog benadrukken dat uitgangspunt moet zijn dat beleidsregels qua strekking en doel gegrond moeten zijn op bepalingen uit de Arbowet, het Arbobesluit of de Arboregeling. Mede in relatie met dit uitgangspunt zijn bij de commissie vragen gerezen over het gemaakte onderscheid tussen enerzijds het 'uitvoeringsdeel' en anderzijds het 'toelichtingsdeel' van de voorgestelde beleidsregels. Door de gebezigde formulering was voor de commissie niet voldoende helder of het toelichtingsdeel al dan niet tot de beleidsregel als zodanig zou behoren en daarmee, evenals het uitvoeringsdeel, normerend van karakter zou zijn. Zou dit het geval zijn, dan zou er in bepaalde gevallen sprake kunnen zijn van een normering die niet zijn grondslag vindt in de regelgeving waarop de beleidsregel is gebaseerd.
Door de ministeriële vertegenwoordigers is aangegeven dat het toelichtingsdeel van een beleidsregel bedoeld is als nadere explicatie van het uitvoeringsdeel en daarmee geen onderdeel uitmaakt van de beleidsregel als zodanig. Ter voorkoming van mogelijke misverstanden geeft de commissie in overweging om in plaats van de onderverdeling 'uitvoeringsdeel' en 'toelichtingsdeel', onderscheid te maken tussen de 'beleidsregel' zelf en de 'toelichting' daarop.

4.4 Normen

Zoals al eerder is aangegeven wordt in diverse beleidsregels verwezen naar NEN-, ISO- of andere normen en/of brochures zonder dat de inhoud van die normen of brochures wordt vermeld.

In algemene zin brengt de commissie hier (nogmaals) in herinnering de over het onderwerp normalisatie vanuit de SER naar voren gebrachte unanieme opvattingen (2).
Deze hadden onder meer betrekking op, ­kort gezegd, ­ het belang van blijvende overheidsbetrokkenheid in personele en financiële zin bij normalisatiewerkzaamheden en op de knelpunten die bij sociale partners bestaan om hun verantwoordelijkheid met betrekking tot normalisatiewerkzaamheden te kunnen waarmaken.

In dit verband merkt de commissie verder op dat in het bijzonder aan het verkrijgen van normen veelal hoge kosten verbonden zijn. In het algemeen, maar vooral voor het midden- en kleinbedrijf en voor werknemers(vertegenwoordigers), acht de commissie een dergelijke kostenfactor bezwaarlijk.
De commissie verwijst in dit kader naar haar advies over de ontwerp-Arbo-regeling, waarin zij heeft gesteld dat in geen geval uitsluitend zou mogen worden volstaan met verwijzingen naar normen. Zij acht het gewenst, zo veel mogelijk de essentie van de normen in de beleidsregels zelf op te nemen. Voorzover dat niet of niet goed mogelijk zou zijn, geeft zij in overweging deze daaraan als bijlage toe te voegen.

Een apart probleem hangt samen met het feit dat de in beleidsregels opgenomen verwijzingen, zoals is aangegeven door de ministeriële vertegenwoordigers, veelal een dynamisch karakter hebben. Niet alleen vinden in de voorgestelde beleidsregels verwijzingen plaats naar Nederlandse normalisatienormen, maar ook naar buitenlandse normen en naar door (privaatrechtelijke) instellingen opgestelde brochures.
Het dynamische karakter impliceert dat eventuele wijzigingen in dergelijke normen en brochures onmiddellijk en automatisch een inhoudelijke wijziging van de beleidsregel tot gevolg hebben. Dit betekent feitelijk dat de overheid zich op voorhand bindt aan mogelijke wijzigingen van deze normen, terwijl niet duidelijk is of en zo ja, in welke vorm daarbij van een 'bewakingssysteem' sprake is. Als gevolg daarvan zal in de praktijk niet altijd duidelijk zijn of een bepaald product of proces wel in overeenstemming is met de laatste versie van de norm en daarmee met de beleidsregel.
Voor werkgevers, werknemers en Arbodiensten zal het niet mogelijk zijn een adequate bewaking in dit opzicht te realiseren. De geschetste problematiek versterkt het hiervoor door de commissie gehouden pleidooi, de essentie van de normen en andere publicaties zo veel mogelijk in de beleidsregels op te nemen: in dat geval zal telkens als een wijziging plaatsvindt ook de beleidsregel zelf moeten worden aangepast.

De commissie staat in beginsel positief tegenover de door de minister in zijn brief van 25 juli 1994 genoemde mogelijkheid van 'adoptie' van door het bedrijfsleven ontwikkelde of te ontwikkelen normen. Daarbij wijst zij wel op hetgeen zij daarover naar voren heeft gebracht in haar hiervoor al genoemde reactie op het voornemen van de minister van SZW de overheidsbetrokkenheid bij normalisatiewerkzaamheden te reduceren. Hierin benadrukte zij dat, voorzover het de bedoeling zou zijn om in regelgeving naar normalisatienormen te verwijzen, hiertoe niet zou moeten worden overgegaan dan nadat zeker is gesteld dat daarvoor ook bij alle belangengroeperingen voldoende draagvlak bestaat.

De commissie heeft ten slotte geconstateerd dat in de ontwerpbeleidsregels op diverse plaatsen verwezen wordt naar concept-NEN-normen of concept-Europese Richtlijnen, waarbij niet duidelijk is in welke fase van ontwikkeling dergelijke concepten zich bevinden. De commissie zou het onjuist achten als dergelijke conceptnormen via de beleidsregels al een formele status zouden krijgen.

4.5 Toegankelijkheid en voorlichting

4.5.1 Toegankelijkheid van en voorlichting over de beleidsregels

In paragraaf 4.2 heeft de commissie haar instemming betuigd met de ten aanzien van de beleidsregels voorgestelde systematiek van aansluiting bij de indeling van het Arbobesluit. Een dergelijke systematiek bevordert de toegankelijkheid van de beleidsregels. Hiermee wordt een relatieve eenvoud en herkenbaarheid bereikt die bijdraagt tot (het inzicht in) de samenhang tussen de onderscheiden niveaus van wet- en regelgeving.
Voorts acht de commissie het van belang dat de afzonderlijke beleidsregels voor de diverse normadressaten of potentiële gebruikers voldoende toegankelijk zijn. Zij heeft evenwel moeten constateren, ­een constatering die bevestigd is door mededelingen vanuit het Ministerie van SZW,­ dat de ontwerpbeleidsregels in eerste aanleg geschreven lijken te zijn ten behoeve van de handhavingsfunctie van de AI, hetgeen naar haar oordeel ten koste is gegaan van de leesbaarheid en begrijpelijkheid voor de normadressaten. Waarschijnlijk is dit ten dele veroorzaakt door het feit dat aan de voor-gestelde beleidsregels vooral een normerende functie is toebedacht, in tegenstelling tot de bestaande P-bladen die ten dele in elk geval mede een voorlichtende functie hebben.

De commissie constateert ook dat tussen de beleidsregels grote verschillen in kwaliteit en inhoud bestaan. Het merendeel behoeft een ingrijpende bijstelling in de vorm van aanvullende verklarende teksten, omdat bijvoorbeeld veelvuldig naar normen en andere publicaties wordt verwezen en in de tekst de essentie van de normen onvoldoende wordt weergegeven, respectievelijk de tekst zodanig technisch van aard is dat alleen vakspecialisten ermee kunnen werken.

Om de gewenste toegankelijkheid te bereiken acht de commissie het noodzakelijk dat de beleidsregels in zichzelf duidelijk(er) zijn: zij dienen goed leesbaar en begrijpelijk te zijn en in heldere bewoordingen te zijn gesteld. Voor werkgevers (met name in het midden- en kleinbedrijf) en voor werknemers(vertegenwoordigers) dienen de beleidsregels voldoende begrijpelijk te zijn.
Dit kan worden bereikt door een uitbreiding van de toelichting, door het opnemen van de essentie van normalisatienormen, richtlijnen en dergelijke in de (toelichting op de) beleidsregels dan wel door toevoeging daaraan als bijlage. De beleidsregels kunnen aldus een toegevoegde waarde krijgen, in de zin dat deze werkgevers en werknemers duidelijkheid bieden welke 'standaardinterpretatie' van (doel)voorschriften door de AI in concrete gevallen wordt gehanteerd. De verwachting is immers dat het merendeel van de arbeidsorganisaties een dergelijke interpretatie zal volgen en geen behoefte zal hebben aan de mogelijkheid op andere wijze aan het doelvoorschrift te voldoen.

Voorts kunnen informatiebladen (groepen van) beleidsregels verduidelijken. De commissie heeft in dit verband dan ook met instemming kennisgenomen van de nadere mededeling van de staatssecretaris van SZW in zijn brief van 7 februari 1997 dat hij voornemens is (alsnog) ongeveer 25 essentiële P-bladen te bewerken en voort te zetten als Arbo-informatiebladen.
In hoeverre die Arbo-informatiebladen tevens zullen bijdragen aan een goed begrip van de beleidsregels, zal afhangen van de opzet en de inhoud van die bladen.

Ingevolge het Arbobesluit zendt de minister binnen vijf jaar na inwerkingtreding van dat besluit aan de Staten-Generaal een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van dit besluit in de praktijk. Blijkens de nota van toelichting zal deze evaluatie zich onder meer richten op de beoogde betere toegankelijkheid. De commissie gaat ervan uit dat de in het Arbobesluit bedoelde evaluatie zich mede uitstrekt tot de Arbobeleidsregels.

4.5.2 Continuïteit en toegankelijkheid van de voorlichting

De commissie acht het gewenst dat actief voorlichting wordt gegeven, bijvoorbeeld door middel van Arbo-informatiebladen, bij het in een later stadium totstandkomen van nieuwe beleidsregels en indien eenmaal vastgestelde beleidsregels later aanpassing ondergaan. Zij heeft dan ook met instemming kennisgenomen van de mededeling van de staatssecretaris in de adviesaanvraag dat hij actief voorlichting wil blijven geven indien de actualiteit dit vergt of bij de inwerkingtreding van belangrijke nieuwe regelgeving.
De commissie is voorts van oordeel dat de voorlichting optimaal toegankelijk dient te zijn en geen financiële drempels zou moeten bevatten. Zij geeft in dit kader in overweging, in navolging van andere departementen, alle wet- en overige regelgeving, beleidsregels, studierapporten en voorlichtingsteksten via het internet gratis ter beschikking te stellen. Alle belanghebbende werkgevers, werknemers, ondernemingsraden en Arbodiensten kunnen de informatie op deze wijze vrijelijk raadplegen.
Een dergelijke ontwikkeling sluit aan bij de initiatieven van het Europese Agentschap voor de Veiligheid en Gezondheid op de werkplek. Voor de uitvoering van zijn taak, het verzamelen en ontsluiten van zoveel mogelijk informatie op het gebied van arbeidsomstandigheden, zal het agentschap voornamelijk gebruikmaken van Internet-faciliteiten. In de in voorbereiding zijnde vervolgadvisering over de onderzoeks- en adviesinfrastructuur zal hierop nader worden teruggekomen. 
         
4.5.3 Voorlichting rond de invoering van de nieuwe arboregelgeving

In de nota van toelichting bij het Arbobesluit wordt aandacht besteed aan de voorlichting rond de aanstaande invoering van dat besluit en de daarop gebaseerde regelgeving. Daarin is sprake van een fasering in enerzijds de periode kort voorafgaand aan de invoering en anderzijds de maanden vanaf het moment van inwerkingtreding van het besluit. In de eerste fase worden vooral intermediaire organisaties zoals Arbodiensten en organisaties van werkgevers en werknemers geïnformeerd over de herziene regelgeving, in welk kader onder meer een speciaal 'infoblad' is ontwikkeld. In de tweede fase zullen, naast de intermediaire organisaties, ook doelgroepen zoals werkgevers en ondernemingsraadsleden worden geïnformeerd, onder meer door actieve verspreiding van brochures over in het bijzonder de systematiek van de nieuwe regelgeving.

Uitgaande van de beoogde invoering van het Arbobesluit, de Arboregeling en de beleidsregels per 1 juli 1997, betwijfelt de commissie of de voorlichtingsperiode rond de eerste fase (in welke periode ook nog de 'verwerking' van het onderhavige advies aan de orde is) reëel is te achten. Rekening moet worden gehouden met het gegeven dat de voorlichting zich noodzakelijkerwijs zal beperken tot de hoofdlijnen van het nieuwe beleid dat in de beleidsregels zijn vertaling vindt, dat werkgevers en werknemers vervolgens de normen waarnaar in de beleidsregels wordt verwezen moeten bestuderen, dat daarna op ondernemingsniveau tussen werkgever en werknemers moet worden overlegd over de consequenties van de nieuwe beleidsregels voor het te voeren arbeidsomstandighedenbeleid binnen de onderneming en dat ten slotte deze beleidsregels binnen de onderneming moeten worden geïmplementeerd.

Voorzover de invoering van de nieuwe regelgeving nieuwe situaties meebrengt voor het bedrijfsleven, pleit de commissie ervoor hiermee bij de uitoefening van de handhavingsactiviteiten gedurende een overgangsperiode direct na de invoering rekening te houden.

(1) SER-advies Ontwerp-Arbeidsomstandighedenregeling, publicatienr. 96/31, Den Haag 1996.
(2) SER-advies Normalisatie, certificatie en open grenzen, publicatienr. 94/11, Den Haag 1994 en SER, Reactie op de resultaten van de herbezinning op de rol van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid bij normalisatiewerkzaamheden , publicatienr. 94/33, Den Haag 1994.