Home | Publicaties | SER-adviezen | 1990 - 1999 | 1997 | Heroriëntatie arbobeleid en Arbowet

Heroriëntatie arbobeleid en Arbowet

Advies 1997/03 - 21 februari 1997

De staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) heeft op 15 april 1996 de nota Heroriëntatie arbobeleid en Arbowet aan de Sociaal-Economische Raad (SER) ter advisering aangeboden.

Hij vraagt de SER een oordeel te geven over de in de nota geschetste beleidslijn en beleidsvoornemens. Ook richt hij zich tot de raad met een aantal specifieke vragen.

Download:Volledig advies (327 kB)

Samenvatting

De adviesaanvraag is te plaatsen in een reeks van ontwikkelingen met betrekking tot de (herziening van) regelgeving op het gebied van arbeidsomstandigheden. In dat kader is onder meer door de (Commissie Arbeidsomstandigheden van de) SER geadviseerd over het ontwerp-Arbeidsomstandighedenbesluit en over de ontwerp-Arbeidsomstandighedenregeling.

Een aantal oorzaken ligt ten grondslag aan de opvatting van het kabinet dat een heroriëntatie op het arbeidsomstandighedenbeleid en op de Arbeidsomstandighedenwet gewenst is. Zo meent het kabinet dat het arbobeleid en de Arbowet niet stroken met de veranderende opvattingen over de rol en de verantwoordelijkheid van de overheid in relatie tot die van onder anderen werkgevers en werknemers. Ook vindt het dat het arbobeleid tot dusverre onvoldoende effectief is gebleken en dat te veel verantwoordelijkheid en kosten op het 'collectief' (overheid en sociale partners) worden afgeschoven. Bovendien worden in het huidige stelsel volgens het kabinet werkgevers en werknemers te weinig aangezet tot structurele aandacht voor arbeidsomstandigheden.

De effectiviteit en de efficiency van het arbobeleid moeten in de visie van het kabinet worden vergroot. Uitgangspunt daarbij dient te zijn een verdere versterking van de verantwoordelijkheid van werkgevers en werknemers voor het arbo- en verzuimbeleid in ondernemingen; in samenhang daarmee moet meer ruimte voor hen worden gecreëerd om dat beleid te concretiseren. Het kabinet spreekt in dit verband van "ruimte voor maatwerk". De voorstellen die het kabinet in dit verband doet, moeten leiden tot een zelfwerkend systeem voor goede arbeidsomstandigheden dat stimuleert tot zelfregulering, onder meer door middel van certificatie en normalisatie.

(Meer) ruimte voor maatwerk vormt de eerste van vier te onderscheiden kernelementen van de kabinetsvoorstellen. In dat kader gaat het in de adviesaanvraag onder meer over het vereenvoudigen van regelgeving, het schrappen van overbodig geachte detaillering, het beperken van administratieve lasten en het beperken van de wetgeving tot wettelijke algemeen geldende spelregels en tot materiële regels over ernstige risico's. Bij het vormgeven van deze laatste regels heeft het kabinet een voorkeur voor (globale) doelvoorschriften boven middelvoorschriften. Waar het gaat om het formuleren van deze doelvoorschriften wordt echter gesignaleerd dat de huidige internationale verplichtingen hiertoe vooralsnog te weinig ruimte bieden. Daarom worden de kabinetsvoorstellen in de adviesaanvraag onderscheiden in een korte- en langetermijnperspectief. Voor de korte termijn wordt voorgesteld een aantal bepalingen in de Arbowet te schrappen of te wijzigen en voor de lange termijn (als dat op Europees niveau mogelijk is) zal een veel ingrijpender herziening van de arboregelgeving aan de orde zijn.

Normalisatie en certificatie vormen het tweede kernelement. Het kabinet ziet deze instrumenten als een alternatief voor bestaande meer of minder gedetailleerde regelgeving en wil het gebruik ervan door sociale partners bevorderen. Medefinanciering door de overheid van de secretariaten van de Beleidscommissie Arbeidsomstandigheden van het Nederlands Normalisatie Instituut en van in te stellen normcommissies ziet het kabinet als stimulans voor normalisatie.

Certificatie ziet het kabinet als een belangrijk instrument voor de verdere ontwikkeling van de verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven voor goede arbeidsomstandigheden. Het kan ook leiden tot een terughoudender preventief toezicht door de overheid.

De voorstellen met betrekking tot de sanctionering en handhaving van arbo-bepalingen vormen het derde kernelement van de adviesaanvraag. In het stelsel dat het kabinet voor ogen staat worden alleen de regels betreffende zeer ernstige risico's strafrechtelijk gesanctioneerd. Voorts wordt een systeem van bestuurlijke boeten geïntroduceerd. Bestuursrechtelijke sanctionering zal worden toegepast op de als essentieel aangemerkte spelregels, zoals de verplichting tot het opstellen van een risico-inventarisatie en -evaluatie. De overige spelregels (waaronder de overleg- en informatieverplichtingen) worden in de visie van het kabinet civielrechtelijk gehandhaafd.

Het onderwerp medezeggenschap vormt het laatste kernelement van de advies-aanvraag. In het door het kabinet gepresenteerde stelsel, dat gekenmerkt wordt door een verruiming van de beleidsvrijheid van arbeidsorganisaties, acht het een versterking van de medezeggenschapsstructuur in bedrijven met minder dan 35 werknemers wenselijk. Het geeft daartoe enkele mogelijkheden in overweging.

De presentatie van de zienswijze van de raad, in antwoord op de kabinetsvisie, wordt in het advies 'ingeleid' door beschouwingen van enerzijds de werkgeversgeleding en anderzijds de werknemersgeleding binnen de raad.

Kern van de opvatting die door de werkgeversgeleding wordt verwoord is dat de Europese regelgeving in de weg staat aan de door deze geleding gewenst geachte herziening van de Nederlandse regelgeving. De voorstellen tot wetswijziging voor de korte termijn, die binnen de context van de Europese regelgeving wél mogelijk zijn, zouden in de visie van deze geleding hoe dan ook geëffectueerd moeten worden. Daarnaast acht deze geleding het van belang dat de door de raad ontwikkelde benadering, die het onder bepaalde voorwaarden mogelijk maakt af te wijken van zogenoemde middelvoorschriften, wordt geëffectueerd.

De werknemersgeleding is van mening dat er behoefte bestaat aan een stelsel dat alle sectoren voorziet van heldere doelvoorschriften gekoppeld aan concrete middelvoorschriften op alle terreinen. Het vormt een noodzakelijke basis voor effectieve zelfwerkzaamheid van werkgevers en werknemers, daarbij ondersteund door Arbodiensten. De door de raad ontwikkelde benadering voorziet onder voorwaarden in ruimere mogelijkheden voor maatwerk daar waar die behoefte bestaat. Deze vormt daarmee een alternatief voor de voorstellen tot deregulering op korte en lange termijn. Deze immers ontnemen werknemers en werkgevers heldere referentiekaders en verschralen de instrumenten voor medezeggenschap. Deze geleding is voorts van mening dat zelfwerkzaamheid van werknemers en werkgevers een activerende overheid vereist die zichzelf, werknemers en werkgevers committeert aan verbeteringstrajecten die het verminderen van arborisico's binnen een gespecificeerde tijd kwantitatief vastlegt.

Tegen de achtergrond van deze (uiteenlopende) opvattingen komt de raad tot de conclusie dat de voorstellen van het kabinet niet het daarmee beoogde primaire doel, een effectiever en efficiënter arbeidsomstandighedenbeleid met meer ruimte voor maatwerk, zullen bewerkstelligen. Ook meent de raad dat een verdere inzet van financiële prikkels, zoals het kabinet wil, niet bijdraagt tot vergroting van de effectiviteit van het arbeidsomstandighedenbeleid.

Zoekend naar een oplossingsrichting die stoelt op de sterke elementen van het huidige stelsel en zo veel mogelijk de zwakke kanten daarvan vermijdt, waarbij zowel sociale partners als overheid een nadrukkelijke rol houden en waarvoor als uitgangspunt geldt dat meer maatwerk mogelijk is, komt de raad tot de volgende benadering.

Bij of krachtens de Arbowet wordt voorzien in de mogelijkheid dat aan bepaalde doelvoorschriften (die het te bereiken beschermingsniveau zo duidelijk mogelijk definiëren) op andere wijze uitvoering kan worden gegeven dan door naleving van de daaraan gekoppelde wettelijke middelvoorschriften (die veelal bepalen op welke wijze aan het doelvoorschrift moet worden voldaan). Voorwaarde daarbij is, dat over de alternatieve uitvoering overeenstemming bereikt is tussen werkgever(s) en werknemers en dat de overeengekomen afwijking schriftelijk wordt uiteengezet en gemotiveerd. De overeenstemming moet de vorm aannemen van een CAO dan wel van een schriftelijke overeenstemming tussen werkgever en ondernemingsraad. De overeenstemming ontslaat de werkgever niet van zijn verplichting tot naleving van het doelvoorschrift.

Naar het oordeel van de raad zal hiermee een verbetering van de effectiviteit van het arbeidsomstandighedenbeleid kunnen worden bereikt omdat enerzijds reële perspectieven voor maatwerk worden geïntroduceerd en anderzijds een gedifferentieerd stelsel van concrete regelgeving in stand blijft dat tegemoetkomt aan de gebleken behoefte daaraan, zoals in het midden- en kleinbedrijf en bij werknemersvertegenwoordigers. In de zienswijze van de raad blijft de Arbeidsinspectie voor het gehele terrein van arbeidsomstandigheden een handhavingstaak houden.

De raad onderkent dat de realisering van dit systeem de nodige ruimte op Europees niveau vereist. Hij geeft het kabinet dan ook in overweging na te gaan of de door hem voorgestane benadering in Europees verband zonder meer mogelijk is of dat hiervoor aanpassing van Europese regelgeving is vereist. In dit laatste geval doet de raad een nadrukkelijk beroep op de Nederlandse regering zich hiervoor in te zetten.

Ten aanzien van de overwegingen van het kabinet met betrekking tot normalisatie en certificatie, betreurt de raad het dat in dat verband in de adviesaanvraag voorbij is gegaan aan twee eerdere unanieme signalen vanuit de SER over deze instrumenten. Daarin werd niet alleen het belang van blijvende overheidsbetrokkenheid bij normalisatiewerkzaamheden benadrukt, maar werd tevens gewezen op de knelpunten bij sociale partners om hún verantwoordelijkheden te kunnen waarmaken.

Naar het oordeel van de raad worden in de adviesaanvraag de instrumenten normalisatie en certificatie ten onrechte als een vanzelfsprekend alternatief beschouwd voor gedetailleerde regelgeving en uitvoerige werkplekinspecties door de Arbeidsinspectie. Voorts is voor de raad niet aanvaardbaar als deze instrumenten zouden worden ingezet in het kader van de afwenteling van overheidslasten op het bedrijfsleven.

De raad betwijfelt sterk of wetgeving in de door het kabinet voorgestelde vorm zal leiden tot het op vrijwillige basis verder uitwerking geven aan deze instrumenten; van het opdringen van deze instrumenten aan marktpartijen mag naar het oordeel van de raad in elk geval geen sprake zijn. Ook acht de raad de door het kabinet in de adviesaanvraag beoogde inzet ter stimulering van de benodigde infrastructuur volstrekt onvoldoende.

Het in de adviesaanvraag voorgestelde systeem van sanctionering en handhaving van arbobepalingen is nauw verbonden met de voor de toekomstige wetgeving beoogde indeling in spelregels en materiële regels, waarbij verder sprake is van een onderverdeling naar aard en inhoud van de norm. Zo zijn de materiële regels onderverdeeld in die met betrekking tot de zeer ernstige risico's, de overige ernstige risico's en die inzake niet-ernstige risico's. Bij de eerste categorie is sprake van strafrechtelijke, bij de tweede van bestuursrechtelijke en bij de derde van civielrechtelijke handhaving en sanctionering. De raad acht de door het kabinet gemaakte keuzen op dit punt weinig gelukkig: niet alleen zal het maken van een indeling volgens de kabinetsvoorstellen een uiterst omvangrijke taak zijn, ook zal een indeling vanwege het ontbreken van duidelijke scheidslijnen tussen de risicocategorieën een zeer arbitrair karakter dragen.

Het voorgestelde systeem van bestuursrechtelijke sanctionering verdraagt zich volgens de raad niet goed met het streven van het kabinet naar meer doelbepalingen; wel is een dergelijk systeem goed toepasbaar in situaties waarin een concrete norm is overschreden.

De raad acht het wenselijk ­ en doet hier ook een voorstel voor ­ om de onderverdeling in strafrechtelijke en bestuursrechtelijke sanctionering duidelijk en overzichtelijk te profileren.

De raad neemt afstand van het door het kabinet voorgestelde civielrechtelijke traject. Om een aantal redenen acht de raad de introductie van een dergelijk systeem bezwaarlijk; zo zal, naar verwacht mag worden, het aanspannen van een civielrechtelijke procedure de arbeidsrelatie onder (nog grotere) spanning zetten.

De reacties van de raad met betrekking tot het onderwerp medezeggenschap en het door het kabinet in dit verband overwogene zijn verdeeld.

Een deel van de raad is van oordeel dat een voorstel tot uitbreiding van het instemmingsrecht van de ondernemingsraad (OR) met betrekking tot regelingen inzake arbeidsomstandigheden, niet 'stilzwijgend' kan worden meegenomen in het kader van een reeds bij het parlement ingediend wetsvoorstel tot herziening van de Wet op de ondernemingsraden (WOR). Dit onderwerp zou moeten worden geplaatst in het kader van de thans aan de orde zijnde heroriëntatie op het arbobeleid en de Arbowet, zodat het kan worden bezien in samenhang met de andere voorstellen. Dit deel heeft er overigens een voorkeur voor om bij geschillen over de invulling van het arbobeleid de Arbeidsinspectie de bevoegdheid te geven een uitspraak te doen, boven een instemmingsrecht van de OR. Ten aanzien van de in de adviesaanvraag in overweging gegeven formalisering van de medezeggenschap in kleine ondernemingen, meent dit deel dat dit niet nodig is; het wijst er daarbij op dat er ook geen behoefte aan is gebleken. Dit deel heeft ten slotte ernstig bezwaar tegen het voorstel van het andere deel van de raad om het instemmingsrecht van de OR zich te laten uitstrekken tot de keuze van en het contract met de Arbodienst.

Een ander deel van de raad is het niet eens met de constatering in de adviesaanvraag dat de aangrijpingspunten voor betrokkenheid van de OR in het algemeen voldoende adequaat zijn.
Dit deel heeft dan ook met instemming kennisgenomen van de in het kader van het wetsvoorstel tot herziening van de WOR voorgestelde wijziging van artikel 27 WOR, waardoor het instemmingsrecht van de OR niet langer is uitgesloten voorzover de Arbeidsinspectie terzake een aanwijzing kan geven of een eis kan stellen. Voorts pleit dit deel ervoor bij de genoemde herziening van de WOR buiten twijfel te stellen dat het instemmingsrecht ook betrekking heeft op de keuze van en het contract met de Arbodienst.

Dit deel verwerpt het standpunt van het hiervoor aan het woord zijnde deel van de raad waarin het een voorkeur uitspreekt voor bevoegdheid van de Arbeidsinspectie boven instemmingsrecht van de OR. Dit standpunt zou erop neerkomen dat arboaangelegenheden in hun geheel aan het instemmingsrecht van de OR zouden kunnen worden onttrokken.

Met het kabinet is dit deel van de raad van oordeel dat een versterking van de medezeggenschapsstructuur in ondernemingen zonder ondernemingsraad nodig is. Dit deel meent dat terzake aansluiting moet worden gezocht bij de in de Arbeidstijdenwet geïntroduceerde figuur van de personeelsvertegenwoordiging, mits die regeling van voldoende gewicht zal blijken te zijn.