Home | Publicaties | SER-adviezen | 1990 - 1999 | 1997 | Financiering AOW op de korte termijn

Financiering AOW op de korte termijn

Advies 1997/02 - 17 januari 1997

In dit interim-advies beoordeelt de Sociaal-Economische Raad (SER) twee beleidsopties van het kabinet die moeten bijdragen tot een verbreding van de financieringsbasis van de Algemene Ouderdomswet (AOW) in de komende jaren.

Download:Volledig advies (683 kB)

Samenvatting

Twee beleidsopties centraal

In dit interim-advies beoordeelt de Sociaal-Economische Raad (SER) twee beleidsopties van het kabinet die moeten bijdragen tot een verbreding van de financieringsbasis van de Algemene Ouderdomswet (AOW) in de komende jaren. Het gaat hierbij allereerst om het voornemen tot maximering van het AOW-premiepercentage met een aanvullende financiering van de AOW-uitgaven uit een rijksbijdrage. In de tweede plaats betreft het de mogelijkheid de indexeringssystematiek van de eerste schijf van de loon- en inkomstenbelasting te veranderen; het kabinet beoordeelt deze optie in beginsel positief.

Het interim-advies en de adviesaanvraag

Beide opties worden genoemd in de nota Werken aan Zekerheid, die het kabinet op 18 september 1996 de SER ter advisering heeft voorgelegd. Het kabinet vraagt de raad vóór 1 februari 1997 advies uit te brengen over specifieke maatregelen met betrekking tot de financiering van de AOW op de korte termijn. Vervolgens verwacht het kabinet begin mei 1997 een advies over de overige onderdelen van de nota, inclusief een brede beleidsvisie over de oudedagsvoorziening op de langere termijn. In hoofdstuk 2 positioneert de raad het interim-advies ten opzichte van de adviesaanvraag en de vervolgadvisering.

Probleemstelling: versteviging van AOW-premiegrondslag op korte termijn nodig

In hoofdstuk 3 komt de raad tot de conclusie dat de AOW-lasten uitgedrukt in procenten van het bruto binnenlands product (bbp) bij ongewijzigd beleid de komende jaren waarschijnlijk slechts met enkele tienden van procentpunten zullen toenemen. Pas na het jaar 2010 is sprake van een omslagpunt; dan vindt een betekenisvolle drukverzwaring plaats, doordat de naoorlogse babyboom-generatie geleidelijk de 65-jarige leeftijdsgrens zal passeren. Zonder beleidswijzigingen zal het AOW-premiepercentage niettemin ook al vóór 2010 substantieel stijgen door een voortgaande erosie van de AOW-premiegrondslag. Een hoger AOW-premiepercentage heeft als nadelen dat mensen met lagere inkomens onevenredig zwaar worden belast en dat de wig (het verschil tussen de loonkosten en het nettoloon) voor de inkomens beneden modaal toeneemt. Zo´n loonkostenverhoging staat haaks op het beleid ter verbetering van de positie van personen aan de onderkant van de arbeidsmarkt.

Oplossingsrichting en uitgangspunten

Met het kabinet is de raad daarom van oordeel dat het beleid ten aanzien van de AOW-financiering zich in eerste instantie moet richten op een versteviging van het financiële draagvlak (zie paragraaf 5.1.3). Door de stabiliteit van de AOW-financieringswijze te vergroten, krijgt deze een duurzamer karakter. Naast deze specifieke oplossingsrichting onderschrijft de raad de kabinetsopvatting dat een substantiële groei van de arbeidsparticipatie alsmede een beheerste ontwikkeling van de overheidsuitgaven de financiering van de stijgende AOW-lasten minder problematisch maken.

Voor een beoordeling van beleidsopties gericht op een versterking van de AOW-financieringswijze baseert de raad zich in dit interim-advies op de huidige ´polisvoorwaarden´ en hanteert hij drie uitgangspunten (paragraaf 4.1):

  1. voorrang geven aan maatregelen die de groei van de werkgelegenheid en de arbeidsparticipatie stimuleren;
  2. maatregelen dienen de toename van de AOW-lasten evenwichtig te spreiden over bevolkingsgroepen;
  3. maatregelen dienen de AOW als volksverzekering intact te laten.

Tegen deze achtergrond spreekt de SER zich in dit interim-advies uit over de twee genoemde beleidsopties. Eerst wordt iedere optie van kanttekeningen voorzien (paragraaf 4.2); daarna formuleert de raad zijn standpunt (paragraaf 5.2). In het navolgende wordt een zelfde opzet gehanteerd.

Wijziging indexering eerste schijf loon- en inkomstenbelasting

De wijziging van de indexeringssystematiek van de AOW-premiegrondslag ­ de eerste schijf van de loon- en inkomstenbelasting ­ is een beleidsreactie op de geconstateerde erosie van deze grondslag. Door de eerste schijf niet meer, zoals in de huidige situatie, aan te passen aan de inflatie (stijging van de consumentenprijzen) maar aan de ­ structureel gezien hogere ­ toename van de lonen wordt de heffingsgrondslag verbreed. Een tweede effect is dat de toenemende AOW-lasten iets minder zwaar op de laagbetaalde arbeid zullen drukken met positieve gevolgen voor de werkgelegenheid en voor de spreiding van de AOW-lasten.

De keerzijde van een wijziging van de indexeringssystematiek is overigens wel ­ uitgaande van een hogere loonstijging dan het inflatietempo ­ een geringere belastingopbrengst, doordat een geringer deel van het belastbaar inkomen in de tweede en derde schijf valt. Door de progressie in de loon- en inkomstenbelasting overtreft de belastingderving de extra premie-inkomsten.

Op basis van de te verwachten effecten komt de raad per saldo tot een positief oordeel. Door de eerste belastingschijf aan de loonontwikkeling aan te passen, wordt een eind gemaakt aan de geleidelijke erosie van de AOW-heffingsgrondslag als gevolg van de huidige systematiek. Hierdoor wordt een effectieve bijdrage geleverd aan de oplossing van het eerder geschetste probleem van een stijgend AOW-premiepercentage. De raad acht het wenselijk dat de nadere uitwerking van deze aanpassing gepaard gaat met het bevorderen van een evenwichtige inkomensontwikkeling.

Een aldus gewijzigde indexeringssystematiek leidt ertoe dat slechts geleidelijk een verbreding van het financiële draagvlak van de AOW zal plaatsvinden en neemt niet weg dat op het moment dat de vergrijzing versneld toeneemt (na het jaar 2010), het AOW-premiepercentage ook zal groeien. De raad beveelt daarom aan verdergaande maatregelen in de beschouwingen te betrekken, gericht op de versteviging van het AOW-draagvlak. In zijn vervolgadvisering zal hij hierop terugkomen.

Maximering AOW-premiepercentage met aanvullende financiering uit een rijksbijdrage

De hiervoor bepleite aanpassing van de indexeringssystematiek kan worden gecombineerd met het kabinetsvoornemen tot maximering van het AOW-premiepercentage. De bovengrens van het AOW-premiepercentage wordt volgens dit voornemen wettelijk vastgelegd op het niveau van 1996 (15,4 procent). Eveneens wordt wettelijk bepaald dat ingeval de premieopbrengsten achterblijven bij de uitkeringslasten, een aanvulling met een rijksbijdrage aan het Algemeen Ouderdomsfonds plaatsvindt.

Het kabinet heeft voor 1997 een rijksbijdrage van 345 miljoen gulden vastgesteld. Bij een maximering van de AOW-premie op 15,4 procent zouden,­ uitgaande van de gehanteerde veronderstellingen,­ de AOW-inkomsten in 1998 mogelijk circa vier miljard gulden lager kunnen zijn dan de AOW-uitkeringslasten. Dit is het gevolg van een cumulatie van beleidsmaatregelen. CPB-ramingen geven aan dat deze rijksbijdrage vervolgens in de eerstkomende kabinetsperiodes verder zou kunnen oplopen met circa een half miljard gulden per jaar. Aldus ontstaat een geleidelijke, partiële financiering van de AOW uit de algemene middelen. Deze geleidelijke financieringsverschuiving verbreedt het financiële draagvlak.

In paragraaf 4.2 gaat het interim-advies in op een aantal effecten van dit voornemen en constateert dat:
  • het verzekeringskarakter van de AOW behouden blijft, doordat premieheffing als financieringsbasis blijft gelden; de bekostiging van de rijksbijdrage zowel uit fiscale als niet-fiscale bronnen kan plaatsvinden (hierover geeft de nota Werken aan Zekerheid geen uitsluitsel);
  • 65-plussers met een aanvullend pensioen van enige omvang, anders dan nu, zouden gaan bijdragen aan de betaling van een deel van de AOW-lasten, indien wordt gekozen voor een (volledige dan wel gedeeltelijke) bekostiging uit fiscale bronnen;
  • de koopkrachteffecten en de lastenverdeling afhankelijk zijn van de bekostigingsbron. Bijlage 6 bevat een CPB-doorrekening van de effecten van verschillende bekostigingsmodaliteiten voor het jaar 1997; bijlage 5 geeft een globale indicatie van de effecten op de (zeer) lange termijn;
  • positieve werkgelegenheidseffecten mogelijk zijn als 65-plussers aan de AOW-financiering gaan bijdragen, omdat de wig daardoor afneemt.

Een en ander afwegend stemt de raad ­ in het licht van de problematiek op de korte termijn ­ ermee in dat een deel van de AOW-lasten in de eerstkomende jaren wordt gefinancierd door het inzetten van algemene middelen. De raad gaat ervan uit dat de wijze van bekostiging van de rijksbijdrage zo wordt gekozen dat de uitvoering van dit kabinetsvoornemen bijdraagt tot een bevordering van de werkgelegenheid, en daarmee van de arbeidsparticipatie, en tot een evenwichtige inkomensontwikkeling.

In vervolg op dit interim-advies zal de raad zich uitspreken over een bredere afweging van de beleidsmatige reactie op de gevolgen van de vergrijzing voor de gehele oudedagsvoorziening. Daarbij zal ook het structureel inzetten van algemene middelen ter financiering van de AOW aan de orde komen.