Mei 2004
Voor een klein land als Nederland met een open economie is Europese samenwerking noodzakelijk. Een adequaat EU-beleid is onmisbaar voor een hogere trendmatige economische groei in Nederland en de andere lidstaten. De meerwaarde van Europees beleid ligt vooral in een goede werking van de interne markt en de creatie van een Europese kennisruimte. Dat is de belangrijkste boodschap van het rapport Met Europa meer groei dat de Commissie Sociaal-Economische Deskundigen (CSED) van de SER heeft uitgebracht.
Samenvattende slotbeschouwing
8.1 Inleiding
Er is grote bezorgdheid over de houdbaarheid van de verzorgingsstaat. Die zorg leeft in Nederland, maar ook in andere hoogontwikkelde samenlevingen. De vergrijzing van de bevolking, de mondialisering van de economie en de snelle technologische ontwikkelingen leiden tot de conclusie dat instituties en beleid – nationaal en internationaal – moeten worden aangepast aan de structurele veranderingen. Een centrale beleidsopgave in dit hervormingsproces is een verhoging van de trendmatige economische groei. Dit vereist een effectieve inzet van het arbeidspotentieel en een sneller groei van de arbeidsproductiviteit.
Een betere benutting van de kansen die de EU op sociaal-economisch terrein biedt, is daarbij geboden. Een kleine handelsnatie als Nederland is voor zijn welvaartsontwikkeling bij uitstek afhankelijk van zijn Europese omgeving, zo heeft de naoorlogse geschiedenis geleerd. Door de toenemende Europese integratie moeten Nederlandse oplossingen dan ook in een EU-perspectief worden geplaatst. Daarbij is een hoofdvraag hoe het Nederlandse belang in deze veranderende omgeving het beste kan worden gediend.
In dit rapport is onderzocht welke bijdrage het EU-beleid tot een trendmatig hogere economische groei kan leveren en waar de lidstaten zelf – afzonderlijk of gezamenlijk – aan zet zijn. Uitgangspunt vormt het subsidiariteitsbeginsel met zijn nadrukkelijke voorkeur voor besluitvorming op het laagste bestuursniveau. Gemeenschappelijk beleid is effectief als sprake is van schaalvoordelen en grensoverschrijdende externe effecten.
8.2 De meerwaarde van EU-beleid
De meerwaarde van EU-beleid ligt primair op het terrein van de marktwerking: de voltooiing van de interne markt (hoofdstuk 3) met inbegrip van de fiscaliteit (hoofdstuk 4), de Europese arbeidsmarkt (paragraaf 6.3) en de Europese kennisruimte (hoofdstuk 7).
Voltooiing interne markt …
De interne markt is een kostbaat bezit, dat zorgvuldig onderhouden moet worden. Een goed werkende interne markt vormt immers de ruggengraat van de Europese economieën. Onderhoud is op zijn plaats om een aantal belangrijke lacunes op te vullen. Dit rapport noemt er diverse, waarbij vooral de marktfragmentatie in de dienstensector – de grootste sector in moderne economieën – door nationale regelgeving veel aandacht verdient. Maar ook op andere terreinen is de implementatie van Europese regelgeving onvoldoende:
de feitelijke opening van de markten voor overheidsopdrachten, het vrije verkeer van werknemers met de nieuwe lidstaten en de vrije en eerlijke mededinging in netwerksectoren.
Verbetering van de regelgeving op de interne markt vergt van de lidstaten meer wederzijdse erkenning en dus onderling vertrouwen en een sterker commitment aan eerdere afspraken. Verder is verlaging van administratieve lastendruk belangrijk om ondernemerschap te bevorderen en de economische dynamiek te versterken. De voltooiing van de interne markt is in feite een grote dereguleringsoperatie, alleen al door het doen vervangen van 25 verschillende nationale regelgevingen door één Europese set regelgeving.
Voor burgers en bedrijven leidt dat tot meer transparantie. De terugdringing van administratieve lastendruk en de bevordering van marktwerking vergen dus niet minder, maar juist meer ‘Europa’ in de regelgeving. Extra lastendruk ontstaat vooral als lidstaten bestaande op Europese wetgeving stapelen.
Hoewel er de laatste jaren voortgang is geboekt bij het wegnemen van belemmeringen voor grensoverschrijdende arbeidsmobiliteit bepleit dit rapport – mede in samenhang met het beter functioneren van de interne markt van diensten en kennis (zie hieronder) – de volgende aanvullende maatregelen:
- Het vrijmaken van het werknemersverkeer uit de nieuwe lidstaten vóór 2007.
- De creatie van een Europese markt voor hooggekwalificeerden. Dit vereist het wegnemen van fiscale belemmeringen voor grensoverschrijdende pensioenopbouw. De basis voor deze markt kan worden gelegd door bevordering van de uitwisseling van studenten. In de daarbij relevante programma’s moet meer worden geïnvesteerd. Om deze markt aantrekkelijk te maken voor mensen van buiten de EU, zouden zij versneld een verblijfsvergunning voor de gehele EU moeten krijgen. Verder kan worden gedacht aan meer Europese samenwerking bij de toelating van hooggekwalificeerde migranten.
- Een ruimere toepassing van de op het oorspronglandbeginsel gebaseerde regels voor detachering van werknemers. Hierbij moet een nieuw evenwicht worden gevonden tussen enerzijds een adequate bescherming van werknemers tegen discriminatie op basis van nationaliteit en anderzijds een goede werking van de interne markt voor diensten.
… met inbegrip van fiscaliteit …
De voltooiing van de interne markt wordt belemmerd door onvoldoende fiscale afstemming; vooral de VpB verdient hierbij aandacht. De eerstbeste oplossing voor het wegnemen van fiscale barrières is een harmonisatie van de VpB-grondslag gekoppeld aan een minimumtariefniveau. Op deze manier dalen de transactiekosten voor bedrijven en wordt de steunfunctie van de VpB gewaarborgd. Bovendien kan worden voorkomen dat bedrijven van twee walletjes eten: wel van goede collectieve voorzieningen profiteren, maar hiervoor onvoldoende belasting betalen.
Nederland moet zich sterk maken voor gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming over de harmonisatie van de grondslag van de VpB. Een geloofwaardige Nederlandse inzet vereist dat ons land ernst maakt met het nakomen van afspraken over het uitbannen van schadelijke belastingconcurrentie.
Er is geen reden om als reactie op de lage tarieven in de nieuwe toetredingslanden het tarief van de VpB in Nederland te verlagen. Wel zijn er redenen om de vestigingsplaatsvoordelen van Nederland te verbeteren door een adequate besteding van belastinggelden aan scholing en versterking van de kennisinfrastructuur. Dit wil niet zeggen dat een verlaging van de VpB niet wenselijk kan zijn. Maar gezien de noodzaak de belastingverlaging te financieren, is het van belang tot een bredere prioriteitsafweging te komen.
… en een Europese kennisruimte
De groei van de productie per hoofd van de bevolking, de basis voor welvaartsstijging, wordt voor een belangrijk deel bepaald door de ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit, met kennis en innovatie als cruciale determinanten. In dit verband houdt dit rapport een pleidooi voor de creatie van een Europese kennisruimte, een ‘interne markt voor kennis’, die als complement van de interne markt voor goederen, diensten, kapitaal en arbeid kan worden beschouwd. De invulling van de Europese kennisruimte vereist sterkere bevoegdheden op EU-niveau om het vrije verkeer van kennis (studenten, onderzoekers en ideeën) op afzienbare termijn te verwezenlijken. Het voorbeeld van het Gemeenschapsoctrooi laat zien hoe de eis van unanieme besluitvorming ruimte geeft aan bepaalde lidstaten om hun wil door te drijven en daardoor noodzakelijke Europese besluitvorming langdurig blokkeren.
Verder is er binnen de Europese kennisruimte plaats voor een onafhankelijke European Research Council (ERC), die Europees fundamenteel onderzoek op basis van kwaliteit bundelt. Hierdoor ontstaan centres of excellence die Europa aantrekkelijker maken voor toponderzoekers.
Daarnaast moet de effectiviteit van de kaderprogramma’s sterk verbeteren. Ten eerste door systematisch evaluatieonderzoek uit te voeren met het oog op leereffecten. Ten tweede door meer aandacht te besteden aan synergie-effecten met andere pan-Europese en nationale programma’s. Verder zouden de programma’s en instrumenten moeten worden getoetst op hun bijdrage aan de terugdringing van de Europese paradox – goede wetenschappelijke prestaties, maar beperkte kennisvalorisatie – door de betrokkenheid van het bedrijfsleven te vergroten.
Tot slot zou op EU-niveau het budget voor kennis en innovatie kunnen worden verhoogd indien de effectiviteit van de (vernieuwde) kaderprogramma’s is aangetoond. Dit moet primair gebeuren via een herschikking van bestaande middelen op de begroting. Op het moment dat een deel van het nationale fundamentele onderzoek bij de ERC wordt ondergebracht, ligt een navenante overheveling van nationale onderzoeksgelden naar het onderzoeksstimuleringsfonds van deze nieuwe onderzoeksraad in de rede.
8.3 Waar zijn de lidstaten primair zelf aan zet?
Om de Europese economie beter te laten functioneren moeten de lidstaten ook zelf de nodige stappen zetten. Het gaat hierbij vooral om R&D-investeringen (Barcelona-doelstelling, hoofdstuk 7), de arbeidsmarkt (betere benutting arbeidspotentieel, hoofdstuk 6) en het sociale beleid (vooral in relatie tot de toetredingslanden, hoofdstuk 5).
Meer R&D-investeringen …
Om het investeringsniveau binnen de Europese kennisruimte op een hoger plan te tillen, ziet de CSED de Barcelona-doelstelling (3 procent R&D-intensiteit in 2010) als een nuttige sturingsvariabele, vooral in de oude lidstaten (waaronder Nederland) met een R&D-intensiteit tussen 1,5 en 2,5 procent. Een sterker commitment van de desbetreffende lidstaten is zeer wenselijk. Voor de toetredingslanden kan met minder ambitieuze streefcijfers worden volstaan, aangezien zij zich veelal nog in de catching up fase bevinden.
Het komt uiteindelijk aan op de samenhang tussen R&D en innovatie en de effecten hiervan op de maatschappelijke welvaart. De R&D-inspanningen spelen hierin een rol, maar het gaat daarnaast ook om een goede werking van (internationale) markten, een aantrekkelijker investerings- en ondernemersklimaat en een goed opgeleide beroepsbevolking.
… betere benutting arbeidspotentieel …
De kern van de arbeidsmarktproblematiek betreft de afspraken over een hogere arbeidsdeelname. De realisatie hiervan staat onder druk doordat de lidstaten deze doelstellingen óf niet kunnen waarmaken, óf zelf niet serieus genoeg nemen. Het probleem is niet dat de Europese Commissie onvoldoende druk op de lidstaten uitoefent. De meerwaarde van Europees beleid is op dit punt gering; er is hoogstens sprake van ‘zwakke’ schaaleffecten van beleid (zelfbinding en wederzijds leren). Dit neemt niet weg dat gemeenschappelijke doelstellingen over de arbeidsdeelname nuttig kunnen zijn. Lidstaten moeten deze doelstellingen wel serieus nemen. Zij dienen het nationale en het Europese beleid meer met elkaar te zwaluwstaarten. Lidstaten moeten verder meer dan nu het geval is probleemeigenaren worden. In de eerste plaats door de gemaakte afspraken te vertalen in hun regeerprogramma’s en in concrete beleidsvoornemens waarop de betrokken regeringen door hun nationale parlementen kunnen worden afgerekend. Nationale parlementen moeten dus veel sterker bij de beleidsevaluatie worden betrokken. In de tweede plaats zouden lidstaten meer hun eigen doelstellingen moeten bepalen, zodat maatwerk mogelijk wordt.
… en sociaal beleid
Blijkens de analyse in dit rapport is het onwaarschijnlijk dat de verschillen in de socialezekerheidsuitgaven tussen de oude en de nieuwe lidstaten zullen leiden tot sociale dumping of dat de gemiddeld lagere sociale uitgaven een rol spelen in de vestigingsplaatsconcurrentie. De conclusie is dat lidstaten ook na de uitbreiding voldoende ruimte houden om hun specifieke sociale preferenties vorm te geven.
De nieuwe lidstaten zullen op de interne markt vooral met de lagere loonkosten moeten concurreren. Daarnaast zullen zij het fiscale instrumentarium in de vestigingsplaatsconcurrentie inzetten. Waarschijnlijk zal de inhaalgroei er echter (net als destijds in de zuidelijke lidstaten) toe leiden dat een geleidelijke convergentie naar het gemiddelde niveau van de sociale uitgaven in de oude lidstaten zal optreden. Voor het leggen van een Europese bodem in de sociale bescherming lijkt al met al geen reden. De opencoördinatiemethode is vooralsnog de meest geëigende weg om de doelstellingen op het terrein van het vrije verkeer en sociale uitsluiting te bereiken.
8.4 Nederland en de meerwaarde van de EU
De EU en de lidstaten kunnen alleen de voorwaarden scheppen voor een hogere economische groei. Uiteindelijk gaat het erom dat er voldoende wordt geïnvesteerd in (menselijk) kapitaal en dat het aanwezige kennispotentieel optimaal benut wordt. Hiervoor hebben sociale partners een bijzondere verantwoordelijkheid via een verantwoorde loonontwikkeling, de bevordering van emplooibaarheid en goede arbeidsverhoudingen in bedrijven en organisaties.
Met dit rapport heeft de CSED concreet willen aangeven waarom en hoe Nederland baat heeft bij een goed functionerende EU. Voor een structureel hogere groei in Nederland – en andere lidstaten – is een adequaat EU-beleid onmisbaar. Gezien de relatief kleine thuismarkt en in samenhang hiermee het grote gewicht van de internationaal opererende bedrijven is een goede werking van de interne markt juist voor ons land essentieel.
Burgers baseren hun houding ten aanzien van de Europese integratie niet zozeer op eigen ervaringen als wel op informatie en ‘beelden’ die politici en massamedia overbrengen. Het is daarom van belang dat politici burgers adequaat informeren over de concrete meerwaarde van Europees beleid. Een goed zicht op de meerwaarde van de Europese integratie veronderstelt voldoende kennis over wat de EU doet en hoe ze functioneert. Daar blijkt het aan te schorten in Nederland: burgers denken het wel te weten en vormen er snel een mening over, maar bij nader onderzoek blijkt de feitelijke kennis gering. Er moet daarom in het onderwijs en de media systematischer aandacht worden besteed aan Europese integratie.
Het is jammer dat het debat over Europa vaak te eenzijdig gericht is op de problematische kanten van de Europese samenwerking. In dit kader valt vooral de aandacht voor de nettobetalingspositie van Nederland op. Deze fixatie op de financiële kanten van de Europese samenwerking dreigt een ernstige politieke handicap te worden tijdens het Nederlands voorzitterschap als de onderhandelingen over het ontwerpgrondwettelijk Verdrag moeten worden afgerond (1) .
In dit rapport is de Europese besluitvorming slechts marginaal aan de orde geweest.
Maar het is duidelijk dat het wegwerken van de bestaande integratietekorten op het terrein van de werking van de interne markt – zoals de fiscaliteit en het Gemeenschapsoctrooi – moeilijker wordt naarmate de 25 lidstaten meer vetorechten behouden. Voor het behoud van de slagvaardigheid van de EU na de uitbreiding is een consequente toepassing van de communautaire methode op het terrein van de interne markt daarom noodzaak. Dit vereist besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid door de Raad, co-decisie door het Europees Parlement en een sterke rol van de Europese Commissie (2)
. In dit licht moet Nederland zich sterk maken voor snelle aanname van het ontwerpgrondwettelijk Verdrag conform het Conventieresultaat. Dat Verdrag is niet perfect. Het is wel veel beter dan de huidige Verdragen en op dit moment het beste dat binnen bereik is.
Om de Europese besluitvorming te beïnvloeden is het nodig om al in een vroegtijdig stadium te zoeken naar strategische allianties met andere lidstaten. Waar nodig moeten groepen lidstaten ook een voorhoede vormen om andere lidstaten later op sleeptouw te kunnen nemen. Een concreet voorbeeld daarvan uit dit rapport betreft de mogelijkheid om met een groep lidstaten een bepaalde grondslagharmonisatie van de VpB te bewerkstelligen. Een en ander vereist dat de kloof tussen de naar binnen gerichte Nederlandse politieke cultuur en de naar buiten gerichte economische cultuur wordt gedicht (3).
- Zie ook: L.A. Geelhoed, Het constitutioneel perspectief van de boekhouder, redactioneel commentaar SEW no. 2, februari 2004, p. 49.
- Zie ook: SER-advies Conventie over de toekomst van Europa, publicatienr. 03/01, Den Haag 2003; SER-advies Van Conventie naar Intergouvernementele Conferentie, publicatienr. 03/09, Den Haag 2003.
- Zie ook: Laurens Jan Brinkhorst, Nederlanders zijn piraten, p. 101, in: Frans Kok, Peter Kramer, Tom van der Maas (red.), Het Brussels labyrint: Hoe Nederlanders lobbyen in Brussel, Amsterdam 2004.