Het gesprek met de samenleving

Jaarcongres Interdepartementale Management Leergang NSOB

Op 1 november verzorgde de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) een alumnicongres voor leidinggevenden van departementen en uitvoeringsorganisaties die de Interdepartementale Management Leergang hebben gevolgd. Thema van dit congres was: 200 dagen na de start van het kabinet-Balkenende IV. Wat hebben de honderd dagen praten met de samenleving opgeleverd nu we weer honderd dagen verder zijn.

Alleen het gesproken woord geldt

“De regering is trots op haar ambtenaren.” Dat is de eerste zin van de Nota Vernieuwing Rijksdienst, die het kabinet onlangs heeft gepresenteerd. Dat lijkt een mooie opsteker voor u, maar geheel onvoorwaardelijk is dat compliment niet. Vanaf nu moet namelijk alles anders. Met minder mensen moet u meer kwaliteit gaan leveren. Dat ligt niet aan u. Ontwikkelingen in de maatschappij dwingen daartoe. Ontwikkelingen zoals klimaatverandering, toenemende onveiligheid en globalisering “leiden tot maatschappelijke onzekerheid die gepaard gaat met wantrouwen jegens traditionele instituten”. Er is daarom behoefte aan “een nieuwe stijl van leiding geven, en aan nieuwe vormen van communicatie tussen overheid en samenleving”. Het kabinet heeft met de honderddagen-tournee het goede voorbeeld gegeven. Nu de ambtenaren nog. Naast deskundigheid, inzet, ijver, soberheid en doortastendheid vraagt het kabinet van de rijksdienst namelijk ook invoelingsvermogen en communicatietalent. Is dat teveel gevraagd van de Nederlandse ambtenaar?

Wanneer je rondkijkt in het museum voor overbodig beleid dat sinds kort online is, zou je dat wel denken. Onder meer het volgende dossier is daar te bewonderen. Een vrouw uit Geldrop gooide na het kippenvoeren in de Geldropse Kasteeltuin een plastic zakje in een openbare afvalbak. Prompt stond er een milieubeambte voor haar neus. Die gaf haar een boete van 75 euro. Een plastic zakje met wat broodkruimels is huisvuil. En huisvuil hoort niet in een openbare afvalbak. Gooi je het zakje wel in zo’n bak, dan handel je in strijd met de Algemene Plaatselijke Verordening (APV).

Waar is het in dit verhaal fout gegaan? Duidelijk is dat deze handhaver over weinig invoelingsvermogen beschikt. Maar ligt dat aan hem of is deze ambtenaar met zoveel regeltjes opgezadeld dat hij door de bomen het bos niet meer ziet. Of moet hij misschien voor een bepaalde datum een bepaald bedrag aan boetes innen, zodat hij met een heel andere agenda rondloopt dan de beleidsmakers hadden bedoeld?

Om deze ambtenaar beter te begrijpen moeten we eerst eens beter kijken naar de voorbereiding, ontwikkeling en uitvoering van beleid, en naar de rol die ‘het gesprek met de samenleving’ daarin speelt.

Beleidsvoorbereiding
De Amerikaanse socioloog James C. Scott geeft in Seeing like a state (2001) geen bemoedigend beeld van overheden. Bestuurders willen volgens Scott maar één ding, een controleerbare, 'leesbare' orde. Dat doen zij door het rationaliseren en standaardiseren van zaken in de samenleving. Dit is ook nodig om een aantal essentiële taken van de overheid uit te voeren, zoals het heffen van belasting. Gaandeweg is het gebruik van zulke simplificaties doorgeschoten. Dat betekent dat allerlei andere verbanden en eigenschappen niet worden gezien. En zo kunnen eenvormige woonwijken die in opdracht van overheden ontworpen zijn voor abstracte burgers zonder smaak, geschiedenis, tradities of persoonlijkheid verworden tot ghetto’s .

Een gesprek met de samenleving kan zulke missers voorkomen. Maar één keer honderd dagen het land intrekken is niet voldoende. De overheid moet op een structurele wijze de kennis en gevoelens uit de samenleving benutten. Nog meer geldsmijterij dus, zullen sommigen onder u denken. Maar nee, niets is minder waar. De overheid beschikt reeds over een efficiënt instrument om kennis uit de samenleving te benutten, namelijk het stelsel van adviescolleges.

Adviesraden hebben veel verbindingen met de samenleving en weten dus goed wat er speelt. Het kabinet moet oppassen dat het zichzelf niet in de vingers snijdt door adviesraden samen te voegen en meer gebruik te gaan maken van ad hoc adviescolleges. Het risico bestaat dat veel van de verbindingen met de samenleving in het huidige adviesstelsel daarmee verloren gaan.

Als voorzitter van de SER zult u het mij niet kwalijk nemen dat ik in dit verband wat uitgebreider de overlegeconomie aanprijs. De adviserende rol van de SER biedt beleidsmakers bij uitstek de mogelijkheid om draagvlak voor nieuw beleid te genereren. Daarnaast biedt SER-advisering ook de mogelijkheid om ervaringen uit de praktijk een plaats in het beleid te geven.
Dat lukt meestal, maar niet altijd. Ik noem het woord ontslag en u weet wat ik bedoel. Maar bedenk wel, in Nederland is het voorpaginanieuws als de SER het niet eens wordt, in andere landen is het voorpaginanieuws als partijen binnen een SER het wel eens worden.

Kritiek is er ook. De belangrijkste kritiekpunten zijn: 

• stroperigheid
• slappe compromissen
•  uitsluiting van outsiders.

Ik loop deze kritiekpunten even langs.

Stroperigheid. Het is waar dat de adviesvoorbereiding op sommige dossiers lang duurt. Toch geldt dat maar voor een beperkt aantal adviezen. De gemiddelde duur van de adviesvoorbereiding is zeven maanden. Dat wil zeggen tussen het moment van ontvangst van de adviesaanvraag en het moment van vaststelling van het advies in de raad. Daar zit een uitgebreide achterbanraadpleging dus bij inbegrepen.
Ik kan niet nalaten te melden dat het formuleren van een adviesaanvraag vaak langer duurt dan het adviestraject zelf. Dat komt doordat adviesaanvragen aan de SER de ministerraad moeten passeren. De daaraan voorafgaande interdepartementale afstemming kan behoorlijk tijdrovend zijn.
In het totale beleidstraject biedt unanieme SER-advisering het grote voordeel dat invoering van nieuw beleid op weinig weerstand zal stuiten en daardoor snel kan worden ingevoerd. Over een langere periode bezien wordt het hervormingstempo in Nederland positief beïnvloed door de SER. Met adviezen over de het zorgstelsel, de WAO en de WW heeft de SER een flinke basis gelegd voor de hervormingen. Daar waar de SER er niet uitkwam, met name over levensloop en ontslagrecht, heeft dat het kabinet voor grote problemen gesteld.

Slappe compromissen. Ook die kritiek is soms terecht. Ik vind dan ook dat we als SER kritisch moeten zijn over onze producten. Soms is het beter om twee heldere standpunten in te nemen dan te vervallen in wollig en verhullend taalgebruik.
Om oude beleidsporen te verlaten, is moed nodig van bestuurders van organisaties. Er is leiderschap nodig om achterbannen te overtuigen van de noodzaak tot verandering in wijzigende omstandigheden.

Vooral de vakbeweging heeft het afgelopen decennia een flinke koerswijziging moeten accepteren. Denk bijvoorbeeld aan de hervormingen in het socialezekerheidsstelsel, die in hoofdlijnen door partijen in de SER zijn gesteund. Mede hierdoor is het aanpassingsvermogen van de arbeidsmarkt sterk verbeterd. De arbeidsparticipatie ligt inmiddels op een hoog niveau, de werkloosheid is historisch laag en de arbeidsmobiliteit ligt ver boven het Europese gemiddelde.

In menig buitenland wordt de Nederlandse vakbeweging geroemd om haar verantwoordelijkheidsgevoel. Nederland is dan ook een land met relatief weinig stakingen. De polarisatie in de samenleving en de politiek leidt wel tot een toenemende druk vanuit het activistische deel van de vakbeweging om minder compromisbereid te zijn.

Insiders centraal. Een veelgehoorde kritiek is dat outsiders in het overlegcircuit onvoldoende aan bod komen. Die kritiek deel ik niet. De organisaties in de SER hebben zeer diverse achterbannen, die brede segmenten van de samenleving afdekken. Bovendien zorgt de aanwezigheid van kroonleden ervoor dat alle belangen tot hun recht kunnen komen.

We doen ook erg ons best om minder gehoorde geluiden goed over het voetlicht te brengen. In de advisering is heel veel aandacht voor zwakke groepen als jongeren (er is sinds kort een jongeren SER), ouderen, minderheden en arbeidsgehandicapten. Bovendien vinden vertegenwoordigers van deze groepen (inclusief NGO’s) hun weg naar de advisering via hoorzittingen en deelname aan commissies en werkgroepen van voorbereiding.

Ook de verschillende vakcentrales incorporeren nieuwe geluiden. De FNV stelt al een raadszetel beschikbaar aan haar jongerenafdeling. Als de ANBO zich bij de FNV aansluit zullen ook de ouderen via de FNV in de raad vertegenwoordigd zijn.

Beleidsontwikkeling
Ik kom weer terug op het beleid. Nu er dus goede adviezen liggen met draagvlak is het aan beleidsambtenaren om de juiste instrumenten te kiezen om die adviezen om te zetten in beleid. Wetten en regels zijn daarbij natuurlijk favoriet. Maar die zijn niet altijd nodig.

Francis Fukuyama stelt in zijn boek Trust (1995) dat het welzijn van een natie en haar vermogen om te concurreren worden bepaald door één enkel diepgeworteld cultureel kenmerk: de mate van vertrouwen die aan de gemeenschap inherent is. Groot vertrouwen betekent dat sprake is van veel sociaal kapitaal. En veel sociaal kapitaal verlaagt de transactiekosten. In een land of arbeidsorganisatie met veel vertrouwen en sociaal kapitaal zijn minder regels en controlesystemen nodig. Het zelfsturende vermogen is dan groot. Uit de Europese Verkenning van CPB en SCP van september 2006 komt naar voren dat Nederland samen met Finland, Denemarken en Zweden hoog scoort als het gaat om sociaal vertrouwen. Goede omstandigheden dus voor een gesprek met de samenleving, en voor minder wetten en regels.

Inderdaad zijn opeenvolgende kabinetten druk doende de regeldruk te verminderen en meer ruimte te maken voor zelfregulering. Uiteraard gaat dat niet zonder standaardisatie en rationalisatie. Voor de administratieve lasten zijn standaardkostenmodellen gemaakt en zijn nulmetingen uitgevoerd. Vervolgens zijn tot twee keer toe tranches van 25% vermindering afgesproken. En het moet gezegd, het werkt.

Maar met de vermindering van administratieve lasten zijn we er nog niet. De inhoudelijke verplichtingen van regelgeving, oftewel de nalevingskosten zijn vele malen hoger dan de administratieve lasten. Probleem is dat het niet eenvoudig is om de integrale nalevingskosten van wet- en regelgeving te meten. De kosten van bestaande wettelijke vereisten zijn voor de ondernemer meestal niet meer afzonderlijk herkenbaar (verzonken of verborgen kosten). Standaardisatie en rationalisatie zijn dus niet mogelijk. Zou dat de reden zijn waarom dit kabinet de nalevingskosten niet aanpakt? Het enige wat we er in de nota Vernieuwing rijksdienst over terug vinden is dat er een gegevenswoordenboek wordt gemaakt.

De Raad van economisch adviseurs (REA) en de SER hebben geadviseerd om nieuwe en bestaande wet- en regelgeving te onderwerpen aan een grondige en systematische kosten-batenanalyse door een onafhankelijke commissie. Wet- en regelgeving waarvan de kosten duidelijk hoger zijn dan de baten, moeten worden afgeschaft. Dat is een effectieve manier om de regeldruk daadwerkelijk te verminderen. En dat kan ook in gesprek met de samenleving. Zo is met de vermindering van administratieve lasten al ervaring opgedaan met gemengde commissies, waarin onder meer vertegenwoordigers uit het bedrijfsleven zitten.

Overigens zijn natuurlijk niet alleen ambtenaren veroorzakers van regeldruk. Ook de parlementaire democratie is een belangrijke producent van regels. Parlementariërs reageren soms sterker op de detailproblemen dan op de hoofdlijnen en systeemwijzigingen. Zoals mijn voorganger Herman Wijffels zei: “Ambtenaren moeten veel energie besteden aan het uit de wind houden van bewindslieden in de incidentgerichte parlementaire debatten in plaats van het oplossen van grote maatschappelijke knelpunten”. De samenleving vraagt er vaak ook om veel aandacht te besteden aan incidenten. Denk aan de vuurwerkramp in Enschede en de cafébrand in Volendam. Maar het is aan beleidsmakers om door die incidenten heen te kijken en de structurele problemen te benoemen. Dat vraagt nog wel om een omslag. Niet alleen burgers en bedrijven zijn daarbij gebaat, ook de overheid zelf. De uitvoering wordt er een stuk eenvoudiger door.

Beleidsuitvoering
Dominic Schrijer – wethouder in Rotterdam - heeft in een interview in de Volkskrant [De Volkskrant, 28-8-2004] er terecht op gewezen dat alle denkkracht nu georganiseerd is aan de top van de organisatie. Dat leidt vaak tot enorm complexe systemen. De mensen op de werkvloer doen daardoor niets anders dan regeltjes uitvoeren en handhaven. Hoog opgeleide verpleegkundigen die niet met zorg bezig zijn, maar met tijd schrijven, uren verantwoorden en doorverwijzen. We moeten volgens Schrijer terug naar de jaren zeventig: de werkers op gymschoenen die de wijk intrekken met een ruim budget en ruime bevoegdheden. Oftewel, die het gesprek met de samenleving aangaan.

Het kabinet zegt in de Nota vernieuwing rijksdienst hoge prioriteit te geven aan het bevorderen van de kwaliteit van de beleidsuitvoering. Die hoge prioriteit blijkt volgens het kabinet uit het feit dat de uitvoering in de afslankingsplannen naar verhouding wordt gespaard. Hoge prioriteit aan iets geven door minder te bezuinigen dan elders. Je hoeft geen wiskundige te zijn om dit een kromme redenering te vinden.

Het kabinet heeft verder twee concrete plannen: versterking van de uitvoerbaarheidstoets bij nieuw beleid en verbetering van de besturing van de uitvoeringsorganisaties. In plaats van meer hoog opgeleide ambtenaren, die binnen vrij algemene regels individuele beslissingen voor individuele gevallen kunnen nemen, richt het kabinet zich dus vooral op de top van de organisatie. Het museum voor overbodig beleid zal er wel bij varen.

Afronding
De Britse psychiater Theodore Dalrymple heeft in onder andere Life at the bottom (2001) zware kritiek op de ‘u-vraagt-wij-draaien’-mentaliteit van veel overheden. Volgens Dalrymple weten steeds meer mensen door gebrek aan moraal, ambitie en kennis niet hoe ze moeten leven. Zij zijn niet meer bereid verantwoordelijkheid te nemen voor hun eigen bestaan en ze voelen zich slachtoffer van een onrechtvaardige samenleving. Hij noemt de politiek, hulpverleners en de media hypocriet, omdat die ontspoord gedrag van de onderklasse niet keihard durven te veroordelen. Die lijdzaamheid volgt uit een dienende overheid, meent Dalrymple. Uitkeringen worden volop verstrekt, zonder dat daar eisen aan worden verbonden. Dit alles houdt volgens Dalrymple een onderklasse in stand, een klasse waar hulpverleners - meestal afkomstig uit hogere klassen - afhankelijk van zijn.
Hieruit kunnen we leren dat het goed is om het gesprek met de samenleving aan te gaan, maar niet op een kritiekloze manier. Het gesprek moet van twee kanten komen. Met die waarschuwing kom ik tot een afronding.

Ik heb geprobeerd te laten zien dat er in de verschillende fases van het beleidstraject meer gebruik gemaakt kan worden van kennis en gevoelens uit de samenleving. Vaak is de infrastructuur daartoe al aanwezig, dus veel extra inspanning hoeft het niet te kosten. Nog niet altijd weten overheden de juiste vorm te kiezen. Het referendum over de Europese grondwet ging misschien wel over alles behalve de grondwet. De verkiezing van de burgemeester van Utrecht bood daarentegen te weinig keus. En ook op de honderddagen-tournee van Balkenende IV valt de nodige kritiek te uiten. Het is bijvoorbeeld jammer dat de groslijst met ideeën niet openbaar is gemaakt. Motiveren waarom bepaalde zaken niet zijn opgepakt bevordert dat mensen betrokken blijven en stimuleert wellicht dat anderen betrokken raken. Wellicht dat andere overheden, bedrijven, instellingen of individuele burgers wél kansen zien verdere uitwerking te geven. Bovendien weten we nu nooit zeker of het beleidsplan meer is dan een ‘regeerakkoord met plaatjes’. Verbeteringen zijn dus mogelijk, maar stappen in de goede richting zijn gezet.

Het is aan u om dat verder allemaal in goede banen te leiden. Als het u lukt dat te doen met minder ambtenaren, minder regels en meer kwaliteit dan zal niet alleen de regering, maar ook het land trots op u kunnen zijn!