Contribution de M. Alexander Rinnooy Kan, président du SER (Conseil économique et social néerlandais), au séminaire « Dialogue social, évolutions et perspectives – Regards croisés sur la situation en France et aux Pays-Bas », le jeudi 22 mars 2007 à Paris.
Monsieur l’Ambassadeur, Excellences, chers collègues français et néerlandais, Mesdames, Messieurs,
Je suis très heureux de pouvoir échanger nos vues, en ce lieu, sur la façon dont le modèle néerlandais dit « des polders » s’adapte à un contexte socio-économique en plein changement. J’en suis d’autant plus heureux que ceci se fait en compagnie d’un public français intéressé, y compris d’éminents collègues français. Je me réjouis également, bien entendu, de la présence de compatriotes privilégiés. Privilégiés, dis-je, car qui ne souhaiterait travailler à Paris ?
De tels échanges de vues sont extrêmement utiles, car, malgré les différences existant entre la France et les Pays-Bas, il y a bien sûr aussi des points communs. Et je ne pense pas en la matière aux résultats du référendum il y a maintenant plus d’un an et demi. Aussi suis-je très curieux des expériences et des idées de nos collègues français.
Chercher de nouveaux équilibres
L’un de ces points communs est que nous voulons apprendre les uns des autres dans notre recherche d’une politique économique et sociale résistant à l'épreuve du temps. Une recherche dans laquelle nous aspirons à un équilibre entre capacité d’adaptation économique d’une part et cohésion sociale d’autre part. Une recherche dans laquelle de la latitude existe pour le dialogue social.
Aux Pays-Bas, issu de la tradition multiséculaire d’efforts conjoints pour la poldérisation, ce dialogue social est un acquis important d’après-guerre. À titre d’exemple, les relations patronat-travailleurs néerlandaises sont caractérisées par une paix sociale relativement grande ; il arrive bien sûr qu’il y ait des grèves, mais elles restent une exception.
Malgré tout, un dialogue social effectif n’est pas, aux Pays-Bas non plus, quelque chose qui va de soi. Je reviendrai sur ce point.
Tant en France qu’aux Pays-Bas, nous entendons faire nous-mêmes nos choix en fonction de nos propres traditions. Le débat public sur l’avenir de l’organisation économique et sociale est dominé assez souvent par des craintes et des incertitudes qui découlent d’un sentiment d’impuissance. Un tableau en noir et blanc est alors dressé, comme si, sous la pression de la mondialisation, il n’y avait plus de choix possible. Comme si une seule direction pouvait être empruntée, à savoir celle du modèle anglo-saxon, qui accorde peu d’attention aux plus défavorisés.
Je souhaiterais nuancer ce tableau – ce cliché. Je suis en effet intimement convaincu que des choix peuvent bel et bien être faits. À mon sens, des préférences nationales entrent véritablement en ligne de compte. Dans l’avenir aussi, une latitude demeurera pour une solidarité avec les catégories sociales défavorisées, dans une économie mondiale ouverte et compétitive. Comment peut-on expliquer autrement que des pays prospères comme le Danemark, la Suède et la Finlande enregistrent d’excellences performances dans des domaines tels que la compétitivité et la capacité d'innovation, en dépit de leurs dépenses publiques élevées.
En même temps, il est certes nécessaire de s’adapter à des réalités nouvelles. Nous pouvons à cet égard tirer profit de nos expériences mutuelles. C’est d’ailleurs, selon moi, tout l’intérêt de la stratégie de Lisbonne.
Triple réponse
Mesdames, Messieurs, ma réponse à la question de savoir comment le « modèle des polders » néerlandais s’adapte dans ce monde en mutation est triple :
- premièrement, par une modernisation des relations sociales. Au niveau national, un rôle en la matière incombe surtout à la Fondation du travail, structure bipartite des organisations représentatives des employeurs et des travailleurs. Dans le monde du travail, le comité d'entreprise est très important. Mes collègues néerlandais reviendront sur ces deux instances dans leurs interventions ;
- deuxièmement, par un soutien à une politique nouvelle. C’est là qu’intervient principalement le Conseil économique et social, et
- troisièmement, par une réflexion sur la position et le mode de fonctionnement propres à ces institutions du « modèle des polders » .
Passons en revue ces trois éléments.
Moderniser les relations sociales
Processus de décentralisation et de différenciation
Tout d’abord donc, une modernisation des relations sociales. Je considère qu’il s’agit là d’une évolution positive. Aux Pays-Bas, depuis le début des années quatre-vingt, les relations industrielles ont été dans une large mesure décentralisées et différentiées. Dans la concertation sur les conditions de travail, la priorité est donnée à la modulation et à la diversité depuis les années quatre-vingt-dix. Des conditions essentielles au ressort de l’économie et à sa capacité d'adaptation ont ainsi été créées.
Pour comprendre l’économie concertée néerlandaise, il est bon de revenir à 1982. Cette année-là, les partenaires sociaux ont été rendus responsables des conditions de travail (par l’accord de Wassenaar). Depuis, les conditions de travail relèvent en premier lieu de la responsabilité des parties à un niveau décentralisé. La décentralisation permet de s’adapter à des circonstances et à des possibilités spécifiques dans une branche ou une entreprise donnée. Ceci requiert en effet des modalités « sur mesure ».
Pour les salariés, les libertés de choix offertes par les conventions collectives ont été considérablement élargies au cours des dernières années, de sorte qu’ils peuvent mieux concilier leur vie privée et leur vie professionnelle.
Des tâches centrales demeurent
Ceci implique-t-il qu’il n’y a plus de tâches centrales dans les relations industrielles ?
La réponse est non. Garantir les droits fondamentaux des personnes et d’organisations de la société civile demeure par exemple en toute circonstance une tâche authentique de l’État. C’est donc une limite à l’autorégulation.
Une autre raison importante de limiter la décentralisation est la possibilité, par des recommandations centrales et une coordination des salaires, de réagir à des chocs macro-économiques. La coordination des salaires par les partenaires sociaux au sein de la Fondation du travail a permis d’arriver à une évolution du coût de la main-d’œuvre correspondant plus ou moins à celle de l’inflation plus l’accroissement de productivité. Le mouvement syndical néerlandais est loué à juste titre pour ses revendications salariales modérées. Il importe de rappeler à cet égard que les Pays-Bas ont une économie très ouverte : la valeur des exportations correspond à plus de 60 % du produit national brut. Dès lors, des revendications salariales trop élevées se traduiraient rapidement par une détérioration de la compétitivité des entreprises et ainsi – avec un certain retard – par une perte d’emplois.
Une harmonisation et une concertation centrales entre les partenaires sociaux d’une part et entre les partenaires sociaux et le gouvernement d’autre part sont également nécessaires parce que le fonctionnement du marché ne conduit pas toujours aux résultats souhaités. Au demeurant, l’idée que l’État peut réguler entièrement la vie économique, pour ainsi dire par une approche descendante, a été abandonnée depuis longtemps déjà.
La concertation entre le gouvernement et les partenaires sociaux rend par exemple ces partenaires sociaux comptables de leurs contributions à une politique du marché du travail efficace, y compris par des accords relatifs à la formation et au développement des compétences des travailleurs.
En résumé, j’estime que les relations industrielles néerlandaises sont suffisamment aptes à s’adapter aux changements rapides. Et ce, grâce à une combinaison équilibrée entre, d’une part, une décentralisation et une différenciation des relations sociales et, d’autre part, une concertation et une harmonisation centrales entre les partenaires sociaux et le gouvernement.
Offrir une assise pour une politique nouvelle
Place et rôle du Conseil économique et social néerlandais
J’en viens maintenant au deuxième point : offrir une assise pour une politique nouvelle. Au sein du Conseil économique et social néerlandais, le SER, nous considérons que notre objectif premier consiste à analyser les projets politiques de la façon la plus neutre et objective possible, puis de porter une appréciation politique. Lorsque l’on parvient à un large consensus pour une politique nouvelle, on aide ainsi à résoudre des questions économiques et sociales.
Pour ce faire, un principe de base important consiste à placer les questions politiques dans une large perspective. Elles sont donc considérées de préférence, non pas à partir de l’optique partielle d’un ministère donné, mais selon une approche intégrale axée sur la création d’une valeur ajoutée sociétale.
Il vous faut par ailleurs savoir que le SER a une composition tripartite : représentants des entreprises, représentants des salariés et experts indépendants, dits « membres nommés par la Couronne ». Le conseil proprement dit est de taille relativement restreinte : chacune des trois parties comprend onze membres. C’est donc un ensemble facile à embrasser. Des représentants des ministères assistent en qualité d’observateurs, qui ne jouent pas de rôle actif dans les délibérations. Le SER est financièrement indépendant de l’État. Son financement se fait par le biais des cotisations des entreprises aux chambres de commerce et d'industrie.
Les membres nommés par la Couronne ont notamment une fonction d’intermédiaires ; ils président les commissions et les groupes de travail qui préparent les avis. J’appartiens moi-même à cette catégorie. Les commissions et les groupes de travail réunissent les spécialistes des organisations patronales et des confédérations syndicales, auxquels viennent s’ajouter des membres nommés par la Couronne et d’autres experts indépendants. Grâce à cette configuration, les avis unanimes du SER fournissent une assise importante pour une adaptation des politiques. C’est ainsi que des avis unanimes du SER ont permis plusieurs réformes du système de sécurité sociale ces dernières années. Des avis du SER ont également jeté les bases d’une profonde modification du système d’assurances maladie.
L’approche du SER ne fonctionne que si les organisations représentatives des entreprises et des travailleurs peuvent convaincre leurs bases de l’utilité des compromis au sein du SER. Ceci signifie que la saisine doit prévoir un temps suffisant pour le débat puisse avoir lieu au sein de ces bases. Lorsque le SER parvient à adopter un avis unanime, les parties doivent se conformer à son contenu. Si elles manquaient à leur engagement, le SER perdrait sa crédibilité. De plus, les partenaires sociaux n’investiraient alors plus dans le travail de conseil.
De surcroît, il convient aussi que le gouvernement prenne au sérieux des avis réalisés laborieusement. Bien entendu, le SER est un organisme consultatif et c’est le gouvernement qui est responsable en fin de compte de la politique des pouvoirs publics. Les instances politiques ont donc la suprématie. Cependant, étant donné que des responsabilités importantes reposent sur les partenaires sociaux dans le domaine économique et social aux Pays-Bas, leur opinion, exprimée par l’intermédiaire des avis du SER, doit peser lourd dans le processus décisionnel.
On est en droit d’attendre des instances politiques qu’elles montrent du respect pour tous les efforts déployés, qui disparaissent en particulier derrière un avis unanime. En piochant de façon sélective parmi les concessions qui ont été faites par les parties, les politiques mettent à rude épreuve le futur esprit de conciliation de ces parties au sein du SER.
Bref, un dialogue social efficace exige de toutes les parties concernées – employeurs, travailleurs et responsables politiques – qu’elles investissent les unes dans les autres et qu’elles se respectent mutuellement. Ce n’est pas une mince affaire, comme le montre la pratique. Peut-être mes collègues au sein du SER, Madame Jongerius et Monsieur Wientjes, reviendront-ils sur ce point à partir de leur propre éclairage.
Passé récent et futur proche
Ce qui précède signifie-t-il maintenant que le dialogue social aux Pays-Bas ne connaît pas des hauts et des bas ? Il n’en est naturellement pas ainsi. Si je m’en tiens au passé récent, force est de constater des rapports difficiles avec les précédents gouvernements Balkenende. En raison en particulier du conflit avec le mouvement syndical au sujet de l’adaptation des dispositifs de retraite anticipée volontaire, les relations sociales ont été fortement tendues il y a quelques années.
Les rapports se sont heureusement de nouveau grandement améliorés depuis. Avec le gouvernement qui vient d’entrer en fonctions, je suis pleinement confiant dans l’avenir du dialogue social. Je présume donc que le SER continuera aussi durant les années qui viennent à asseoir, par ses avis, un renouvellement des politiques.
À cet égard, une mission ambitieuse nous attend. En effet, dans son avis récent sur la politique à moyen terme, le SER a mis au défi le nouveau gouvernement de créer une offre de travail supplémentaire de 400 000 emplois au cours des dix ans à venir, dans un effort conjoint des partenaires sociaux et des pouvoirs publics. À ce propos, il vous faut savoir que, aux Pays-Bas, la population des 20-64 ans commence depuis peu à fléchir.
Avec cette offre, les organisations représentatives des employeurs et des travailleurs offrent au nouveau gouvernement un point de départ prometteur pour une large approche commune de plusieurs grands problèmes de société. J’en nommerai trois : le renforcement de la cohésion sociale, la lutte contre des risques de pénurie dans certains segments du marché du travail (secteur de la santé, enseignement) et le financement des coûts croissants du vieillissement.
Le nouveau gouvernement a saisi la main qui lui était tendu et, dès ce printemps, il va mener une concertation avec les partenaires sociaux sur la traduction en actes.
Position et fonctionnement des institutions du « modèle des polders »
La troisième partie de ma réponse porte sur la position et le mode de fonctionnement des institutions du « modèle des polders ». Autrement dit, comment faire en sorte que le SER et la Fondation du travail avancent avec leur temps ?
Je me limiterai ici au SER. Quand je suis entré en fonctions comme président il y a six mois, j’ai déclaré dans mon discours inaugural que le SER doit adapter ses modalités de fonctionnement aux circonstances qui évoluent. Il nous faut par exemple tenir bien davantage compte de l’évolution des politiques en Europe. Le SER s’est heureusement forgé une bonne réputation sur ce point.
Une autre question importante que je nommais alors était la place des non-représentés. L’un des reproches faits au SER est qu’il ne désirerait servir que les organisations qui y sont représentées et qu’il oublierait tout bonnement les autres. Ce reproche n’est pas entièrement mérité. Il y a une multitude d’avis du SER qui servent explicitement les intérêts de personnes qui s’autoproclament non-représentées comme les jeunes, les petits indépendants ou les personnes âgés. Par ailleurs, des instances extérieures au cercle des employeurs et des salariés, comme l’Union de consommateurs et des associations de défense de la nature et de l’environnement, participent au travail de certaines commissions.
Il n’empêche que cette critique doit être prise au sérieux, ne serait-ce que par considération pour le désir de tant d’organisations de participer d’une façon ou d’une autre au processus consultatif. Aussi suis-je fier que nous ayons préparé il y a peu un avis concernant la situation sur le marché du travail des jeunes de minorités ethniques, auquel ce groupe cible a justement participé activement. En ce qui me concerne, cette pratique est à renouveler.
Conclusion
Mesdames, Messieurs, j’en viens à ma conclusion.
J’espère avoir montré clairement que l’économie de concertation néerlandaise s’adapte de différentes façons à un monde en pleine évolution.
En premier lieu, en modernisant les relations industrielles, avec un maintien de la concertation centrale pour la coordination nécessaire.
En deuxième lieu, en fournissant une assise pour une politique nouvelle ; ce en quoi le SER tient une place importante.
Enfin, en troisième lieu, en réfléchissant sur la position et le mode de fonctionnement des institutions du « modèle des polders ». Du point de vue du SER, j’ai nommé, comme questions devant retenir l’attention à cet égard, l’évolution des politiques en Europe et une participation appropriée de catégories non-représentées lors de l’élaboration d’avis.
Je sais que la promotion du dialogue social est une question importante en France. Je suis donc très curieux de connaître l’approche de mes collègues français face aux défis de demain.
Je vous remercie pour votre attention.