Tegen de verrommeling van de open ruimte
Tien jaar geleden bedacht de SER een instrument om de verrommeling van het landschap tegen te gaan: de zogeheten SER-ladder. Het idee hierachter is dat alle mogelijkheden op bestaande bedrijventerreinen moeten worden benut voordat er een nieuw terrein mag worden aangelegd. Tot nu toe had de SER-ladder een vrijblijvend karakter en was het succes ervan beperkt. Maar dat wordt anders.
Redmar Kooistra
Op steeds meer plaatsen langs de snelwegen in Nederland verrijzen opvallende bedrijfsgebouwen. Zichtlocaties zijn bij ondernemers zeer in trek. Tot verdriet van landschapsliefhebbers. Want nieuwe bedrijventerreinen dijen steeds verder uit en verouderde terreinen raken in het slop.
Al in 1999 adviseerde de Sociaal-Economische Raad, in een commentaar op de Nota Ruimtelijk Economisch Beleid, gemeenten zorgvuldiger om te gaan met de ruimte die beschikbaar is voor bedrijven. Volgens de SER kozen gemeenten te gemakkelijk voor de aanleg van nieuwe bedrijventerreinen en overlegden ze onderling te weinig over de vraag hoeveel er in regionaal opzicht nodig zouden zijn. Dat leidde niet alleen tot een overaanbod en verwaarlozing van bestaande terreinen, maar ook tot lage grondprijzen in de regio.
De SER introduceerde daarom de SER-ladder: een methode om tot een goede afweging te komen als het gaat om nieuwe bedrijventerreinen. Volgens de SER-ladder moet eerst worden bekeken of er op de bestaande bedrijventerreinen nog ruimte beschikbaar is, of er door herstructurering nog ruimte kan worden gemaakt en of het mogelijk is de ruimte effectiever te benutten. Pas als al die mogelijkheden zijn benut, mag er tot de aanleg van een nieuw bedrijventerrein worden besloten. En dan nog moeten de verschillende belangen tegen elkaar worden afgewogen, want “bedrijventerreinen dienen de kwaliteit van natuur en landschap te respecteren en waar mogelijk te versterken”, aldus het SER-advies.
Verplichting In de afgelopen tien jaar is de SER-ladder in veel beleidsstukken aangehaald, maar of het instrument in de praktijk veel heeft uitgewerkt, is een tweede. De SER-ladder was namelijk een advies, geen verplichting. Het kabinet heeft nu in ieder geval besloten ernst te maken met maatregelen tegen de verrommeling. Het heeft 400 miljoen euro uitgetrokken om gemeenten in staat te stellen bestaande bedrijventerreinen op te knappen in plaats van nieuwe aan te leggen.
Het kabinet vindt op dit vlak in Milieudefensie een krachtige bondgenoot. Namens 80.000 ‘bezorgde Nederlanders’ riep Milieudefensie de Tweede Kamer vorig jaar op “onnodige landschapsaantasting door de aanleg van overbodige bedrijventerreinen” tegen te gaan. “Bewoners willen niet dat er nog meer landschap onder asfalt en beton verdwijnt, zolang er nog zoveel ruimte beschikbaar is op verouderde bedrijventerreinen”.
Minister Jacqueline Cramer (Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu) en haar collega Maria van der Hoeven (Economische Zaken) hebben met het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Vereniging van de Nederlandse Gemeenten (VNG) inmiddels een agenda opgesteld om samen te werken aan een ‘Mooi Nederland’.
Minister Cramer is optimistisch over de uitwerking. “Het bedrijvenbeleid staat vol in de schijnwerpers bij provincies en gemeenten. Ik zie goede voorbeelden van provincies die werken aan ruimtelijke kwaliteit op bedrijventerreinen.” Ze heeft vijf proefprojecten aangewezen, verspreid over het land, om provincies en gemeenten te prikkelen de kwaliteit van bedrijventerreinen te verbeteren.
Het ministerie van VROM gaat daarnaast met elke provincie afzonderlijk afspraken maken over het bedrijvenbeleid tot 2020. Daarbij wordt ook gekeken naar de capaciteit van bestaande terreinen en de ruimte die vrijkomt als verouderde terreinen worden opgeknapt. Cramer wil ook dat regio’s meer gaan samenwerken bij de planning van bedrijventerreinen, om overcapaciteit en veroudering van bestaande terreinen te voorkomen.
In de praktische uitwerking van de afspraken kan de SER-ladder een belangrijke rol gaan spelen. Cramer en Van der Hoeven hebben de SER-ladder namelijk opgenomen in de nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening en met een Algemene Maatregel van Bestuur bekrachtigd, waardoor gemeenten en provincies voortaan verplicht zijn de ‘redeneerlijn’ consequent toe te passen.
Te laat Emeritus hoogleraar Planologie (Radboud Universiteit Nijmegen) dr. Barrie Needham vindt dat het belang van de SER-ladder tot nu toe niet te hoog moet worden aangeslagen. “De praktijk is nog steeds dat het veel makkelijker is in de open ruimte te bouwen.”
Volgens Needham kan Nederland op dit gebied een voorbeeld nemen aan het Verenigd Koninkrijk, waar de uitgangspunten van de SER-ladder al langer en met succes worden toegepast. Hij zegt één Nederlandse gemeente te kennen die de SER-ladder
avant la lettre heeft toegepast. Dat is de gemeente Oss. “Dat beleid lijkt succes te hebben.”
Maar verder is hij bang dat er de voorbije jaren al veel schade is aangericht die zich niet makkelijk laat herstellen. “Ik vrees dat we te laat zijn. De prognoses voor de vraag naar bedrijventerreinen wijzen erop dat er na 2020 in veel regio’s geen vraag meer zal zijn. Maar er zitten nog zoveel plannen in de pijplijn, die zijn ruim voldoende voor de vraag tot 2020. En die kunnen niet zonder financiële compensatie worden ingetrokken. In zulke gevallen werkt de SER-ladder dus niet”.
Het opnemen van de SER-ladder in een Algemene Maatregel van Bestuur vindt hij een goed idee. “Er is in ieder geval geen effectief alternatief.” Maar optimistisch is hij niet: “Ik verwacht dat heel wat gemeenten bezwaar gaan maken bij de Raad van State, want zij willen in het algemeen helemaal geen SER-ladder. Alleen op provinciaal of nationaal niveau heeft het zin de SER-ladder toe te passen. Maar in de praktijk zal dat vaak betekenen: beleid aan gemeenten opleggen.”
Herstructurering kost miljarden In de afgelopen twintig jaar is het ruimtebeslag van bedrijventerreinen gegroeid van bijna 45.000 naar 97.000 hectare en dus meer dan verdubbeld. Volgens een recent rapport van de Algemene Rekenkamer (oktober 2008) is een derde van de bedrijventerreinen verouderd. Deze terreinen moeten in meer of mindere mate worden opgeknapt om aan de eisen te voldoen.
Succesvolle herstructurering zal de noodzaak om nieuwe bedrijventerreinen aan te leggen verminderen, maar gaat volgens de Rekenkamer miljarden kosten. Het probleem is dat bedrijven en gemeenten liever voor nieuwe terreinen kiezen, omdat dat gemakkelijker en een stuk goedkoper is dan herstructurering van bestaande terreinen. Dat gaat echter vaak ten koste van de open groene ruimte. En door de leegstand op bestaande bedrijventerreinen neemt daar de verpaupering toe.