“Een eenduidig ja.” Dat is volgens voorzitter Herman Wijffels het antwoord van de SER op de vraag of instellingen op het gebied van onderwijs, zorg en sociale huisvesting meer ruimte moeten krijgen om zich als ondernemer te gedragen. Meer ondernemerschap kan de kwaliteit van de publieke zaak namelijk verhogen. De overheid moet zich daarom veel minder gaan bemoeien met het werk van scholen, zorginstellingen en woningcorporaties.
Hanne Obbink
Is er iets mis met de kwaliteit van wat er gepresteerd wordt op het gebied van onderwijs, zorg en sociale huisvesting? Volgens het kabinet wel. In het hoofdlijnenakkoord van mei 2003 signaleerde het althans dat mensen klagen over de kwaliteit van de publieke dienstverlening en een te grote afstand tussen overheid en burgers. De samenleving wilde minder bureaucratie en regelzucht en een voortvarende aanpak van langslepende problemen.
Dat komt allemaal terug in de adviesaanvraag die het kabinet ruim een jaar geleden aan de SER stuurde over ondernemerschap voor de publieke zaak. Met name daarvan verwacht het kabinet soelaas. Als zorginstellingen, woningcorporaties en scholen zich ondernemender opstellen, neemt de kwaliteit van wat zij doen waarschijnlijk toe. Zij zullen zich de kenmerken van ‘gewone’, op winst gerichte ondernemingen eigen moeten maken, zoals klantgerichtheid en kostenbewustzijn. Tegelijkertijd moeten zij de verworvenheden van de publieke sector (toegankelijkheid, rechtszekerheid en democratische controle) zien vast te houden. Het kabinet ziet daar een spanningsveld tussen. Van de SER wilde het weten wat verstandig is: kan ondernemerschap de publieke zaak inderdaad ten goede komen en onder welke voorwaarden precies?
Het antwoord in het SER-advies is helder. Ondernemerschap voor de publieke zaak kan inderdaad een bijdrage leveren aan de kwaliteit ervan. Het biedt mogelijkheden voor een grotere gerichtheid op de afnemer en dus voor maatwerk. Dat is precies wat de burger wil. Daarnaast werkt het een effectievere en efficiëntere dienstverlening in de hand en geeft het de professionals meer ruimte bij de uitvoering.
“Als je scholen beschouwt als zelfstandige ondernemingen met een publieke taak en niet als nederzettingen van het Rijk”, zo lichtte voorzitter Wijffels toe bij de presentatie van het advies, “dan krijgen de mensen die er werken meer ruimte om zich te ontplooien en zullen hun pedagogisch-didactische kwaliteiten beter tot hun recht komen. Dat is ook goed voor de motivatie, veel beter in elk geval dan die directieven- en circulairelawine die het onderwijs vanouds over zich heen krijgt.”
Monniken De SER beseft dat ondernemende instellingen niet elke afnemer dezelfde diensten zullen bieden.
Dat is geen bezwaar, zegt Wijffels. “Het is in elk geval niet in tegenspraak met het gelijkheidsbeginsel. Het spreekwoord ‘gelijke monniken, gelijke kappen’ is niet meer van toepassing, want burgers zijn steeds vaker monniken met verschillende kappen. De vraag van afnemers is pluriform van karakter geworden. Het gaat er dan ook niet langer om dat alle burgers recht hebben op dezelfde dienstverlening; elke burger moet een gelijke kans krijgen om zijn voorkeuren te realiseren. Dát is een eigentijdse invulling van het gelijkheidsbeginsel. Eenheidsworst is niet meer van deze tijd.”
Meer ondernemerschap vergt een andere rol van de overheid. De verantwoordelijkheid moet veel meer dan nu louter op het gebied van ‘het systeem’ liggen, zoals Wijffels zegt. Dat betekent vooral helder formuleren wat de publieke belangen op een bepaald gebied zijn en regels opstellen die garanderen dat publieke diensten kwalitatief goed en betaalbaar verleend kunnen worden. Met de uitvoering moet de overheid zich niet bemoeien. Wijffels: “Ze moet de doelstellingen bepalen, niet de manier waarop scholen of woningcorporaties die doelen verwezenlijken.”
Bij zo’n nieuwe rolverdeling hoort ook een goed overheidstoezicht, door instanties als de Onderwijsinspectie of de Inspectie van de Gezondheidszorg.
Ook op dat gebied valt nog veel te winnen. Met name in de zorg tuimelen de toezichthouders bijna over elkaar heen. De overheid heeft de afgelopen jaren nogal eens ambities gekoesterd zonder de instrumenten om die ambities te kunnen verwezenlijken, zo analyseert het SER-advies. Extra toezicht werd vaak gezien als het ultieme lapmiddel. “Het gevolg is dat er nu veel te veel toezichthouders zijn die elk maar een deel van het terrein bestrijken zonder oog te hebben voor het geheel”, zegt Wijffels. “Dat werkt onduidelijkheid in de hand over waar instellingen zich nu precies aan te houden hebben.”
Enquêterecht Niet alleen aan de kant van de overheid, ook bij de publieke ondernemers zelf moet het nodige veranderen om publiek ondernemerschap goed tot zijn recht te laten komen. Scholen, ziekenhuizen en woningcorporaties moeten op z’n minst een onafhankelijke raad van toezicht hebben. Daarnaast zullen ze moeten zorgen voor een open dialoog met hun maatschappelijke omgeving, met degenen die belang hebben bij hun diensten. Soms kan dat via ledenvergaderingen, maar wellicht is er ook een nieuw soort orgaan nodig, iets als een ‘raad voor maatschappelijke rekenschap en verantwoording’.
Als het misgaat, moeten afnemers van diensten ten slotte ook de mogelijkheid krijgen in te grijpen. Een heldere klachtenregeling is een eerste vereiste. Daarnaast pleit de SER er ook voor om belanghebbenden een enquêterecht te geven, zoals ook aandeelhouders van beursgenoteerde ondernemingen hebben. Als ultieme remedie om mismanagement aan te pakken, kunnen belanghebbenden dan naar de Ondernemingskamer stappen en die vragen om in te grijpen.
Volgens de SER moet de overheid nu helderheid scheppen over de koers die ze wil inzetten. “Er zijn al wel flinke bewegingen gaande”, aldus Wijffels. “Maar de overheid is nog weinig koersvast. Het is belangrijk dat ze nu heel duidelijk uitspreekt: déze kant willen we op, zó willen we het regelen. De tijd is rijp voor een helder signaal, zowel in de richting van de instellingen zelf als naar de ambtenarij en het parlement.”
Minister enkel verantwoordelijk voor systeem Waar is een minister nog verantwoordelijk voor en waarvoor niet als de nieuwe rolverdeling die de SER bepleit straks werkelijkheid is? Het simpele antwoord: slechts voor ‘het systeem’. En dus voor heel veel andere zaken niet. “Een minister is straks niet meer verantwoordelijk voor alles wat zich binnen scholen of ziekenhuizen afspeelt”, zegt SER-voorzitter Wijffels. “Als zich nu wachtlijsten voordoen bij een ziekenhuis in de Achterhoek, is de neiging groot de minister daarvoor verantwoordelijk te houden. In de rolverdeling die wij voorstaan, is dat niet langer logisch. Dat maakt de overheid trouwens niet minder belangrijk. Die is alleen op een ander niveau met de zaak bezig.”
De SER zet zich dan ook scherp af tegen het rapport dat een interdepartementale werkgroep onder leiding van voormalig staatssecretaris Jacob Kohnstamm afgelopen zomer opstelde. Dat rapport signaleerde veel onduidelijkheid over wie nu precies waarvoor verantwoordelijk is als het gaat om verzelfstandigde overheidstaken. De werkgroep-Kohnstamm wilde daarom de ministeriële verantwoordelijkheid voor de uitvoering van deze taken herstellen. De verantwoording aan de maatschappelijke omgeving, die in het SER-advies een belangrijke plaats inneemt, kan daar volgens de werkgroep niet voor in de plaats komen.
De SER voelt helemaal niets voor een terugtocht in de richting van meer ministeriële ver-antwoordelijkheid. “Eenzijdig Haags en daardoor ook te simpel”, zegt het SER-advies over het pleidooi van Kohnstamm en de zijnen. De onbeperkte ministeriële verantwoordelijkheid waarvoor Kohnstamm pleit, noemt de SER een fictie. De maatschappelijke omgeving komt in Kohnstamms rapport volgens de SER in feite buitenspel te staan. Maatschappelijke verantwoording wordt op deze manier “in hoge mate irrelevant, want volstrekt ondergeschikt aan de politieke besluitvorming”. Vreemd, vindt de SER, want is het niet juist de bedoeling dat burgers méér greep krijgen op de publieke dienstverlening in plaats van minder?
Uiteindelijk is het aan de politici om te bepalen waarop een minister precies kan worden aangesproken en waarop niet, stelt de SER in zijn advies. Het moet aan de wijsheid van politici worden overgelaten om niet bij elk incident aan de bel te trekken. Ondernemers – ook op publiek terrein – hebben nu eenmaal te maken met lastig te omzeilen risico’s. Een zekere foutenmarge in de uitvoering is wellicht eveneens onvermijdelijk. Met name van de Tweede Kamer wordt de nodige terughoudendheid gevraagd. “De parlementaire democratie heeft als het ware een aanzuigende werking op bemoeienis in detail”, zegt Wijffels. “Het is niet de natuurlijke neiging van Kamerleden om zich terughoudend op te stellen. Maar we hebben in ons leven allemaal wel eens momenten dat we onze natuurlijke neiging niet moeten volgen.”
Het advies 'Ondernemerschap voor de Publieke Zaak' wordt op 15 april door de raad vastgesteld.
Op 30 maart organiseren SER en WRR een conferentie over dit onderwerp.
CDA zoekt juridische jas voor maatschappelijke onderneming Ze zijn geen NV’s, geen BV’s en ook als stichting of vereniging komen ze niet echt goed uit de verf. Een passende juridische jas voor maatschappelijke ondernemingen bestaat er in Nederland eigenlijk niet. In het buitenland is dat anders, zegt het wetenschappelijk bureau van het CDA in een onderzoek dat vorige maand verscheen. In Tsjechië en de Verenigde Staten is er een aparte rechtspersoon. Engeland, België en Zuid-Afrika hebben aparte varianten op een andere rechtsvorm en Frankrijk en Italië kennen een apart predikaat toe aan rechtspersonen die aan aanvullende eisen voldoen.
Doordat Nederland dit niet heeft, zijn maatschappelijke ondernemingen hier kwetsbaar. Sommige zaken zijn niet goed afgedekt. Dat gaat over de manier waarop ze met eventuele winsten omgaan (gaan die weer terug naar het doel?), het aantrekken van vreemd vermogen, het functioneren van het bestuur en het toezicht daarop, de betrokkenheid van de belanghebbenden.
Om daar wat aan te doen, wil de CDA-commissie een apart keurmerk voor organisaties waar deze dingen wel goed geregeld zijn. Een nieuwe juridische vorm daarvoor is niet nodig, zei commissielid Hendrik Jan de RU bij de presentatie van de studie. Het kan ook via verenigingen of stichtingen die als NV’s zijn opgezet en waar transparantie, legitimatie en toezicht goed zijn geregeld.
Daarnaast wil de commissie fiscale voordelen voor mensen die beleggen in maatschappelijke ondernemingen. Als commerciële instellingen zich op het speelveld van de maatschappelijke ondernemingen begeven, moeten ze aan voorwaarden voldoen. Wat in ieder geval niet mag is het uit de pap pikken van de economisch interessante krenten, door bijvoorbeeld alleen mensen met een goede gezondheid te verzekeren of uitsluitend goedkope, populaire universitaire studies aan te bieden. (JB)
Investeren in de samenleving; een verkenning naar de missie en positie van de maatschappelijke onderneming. Wetenschappelijk Instituut CDA.