De SER maakt voor zijn adviezen gebruik van de deskundigheid van verschillende andere organen. Enkele ervan praten ook mee in de SER. In het SER-bulletin de komende maanden een serie over deze organen.
Deze maand: de Onderwijsraad.
Het is onrustig in het onderwijs. Er is veel kritiek op de kwaliteit, maar tegelijkertijd zijn de verwachtingen hooggespannen. Die onrust gaat ook aan de Onderwijsraad – al meer dan tachtig jaar hét adviesorgaan van het ministerie van Onderwijs – niet ongemerkt voorbij. Maar redelijkheid en consensus blijven het streven. “We zijn er niet voor het notuleren van de verschillende standpunten.”
Hanne Obbink
“Een interessante klus.” Dat zegt prof.dr. Fons van Wieringen, hoogleraar onderwijskunde aan de Universiteit van Amsterdam, over zijn werk als voorzitter van de Onderwijsraad. Hij is nu ruim een jaar voorzitter en vindt dat hij op een mooi moment aan die baan is begonnen. “Het onderwijs staat in het brandpunt van de belangstelling, veel meer dan een jaar of vijf geleden. De problemen in het onderwijs zijn er niet eenvoudiger op geworden, de maatschappelijke verhoudingen zijn ingewikkelder en de verwachtingen ten aanzien van het onderwijs hoger. Dat maakt het heel interessant. De samenleving is onrustig geworden als het over onderwijs gaat.”
De onrust die zijn baan zo interessant maakt, wordt door Van Wieringen tegelijk ook van kanttekeningen voorzien. Het gevoel dat het slecht gaat met het onderwijs leeft weliswaar breed, maar komt maar zeer ten dele overeen met de werkelijkheid, zegt hij. “Als het gaat om leerprestaties doen we het goed. In vergelijking met andere landen staan we eigenlijk altijd bovenaan of in elk geval in de top-vijf. Op het gebied van de uitval doen we het wat minder goed. Veel kinderen verlaten het onderwijs voortijdig, en we weten niet precies waar die blijven. Komen ze later terug, krijgen ze een opleiding in het bedrijf of gebeurt er helemaal niets? Dat weten we niet, en dat is een punt van zorg.”
Van scholen wordt tegenwoordig echter vaak nog meer gevraagd: ze moeten hun leerlingen sociale vaardigheden leren en burgerschap bijbrengen, ze moeten orde handhaven en geweld uitbannen. “Leerprestaties leveren kunnen we, schooluitval terugdringen zouden we moeten kunnen. Maar dat derde aspect is iets van de laatste tijd en daarover bestaat veel onvrede”, zegt Van Wieringen. “Je kunt je afvragen of het gerechtvaardigd is die taak aan het onderwijs toe te delen. Waren de scholen er nu om hun leerlingen te leren rekenen of om ze te leren fatsoenlijk met elkaar en met anderen om te gaan? In eerste instantie toch voor het eerste.”
Van Wieringen voegt daar echter meteen iets aan toe: als alom het gevoel heerst dat het onderwijs op dit terrein een taak heeft, dan kan dat niet genegeerd worden. “Het onderwijs moet op z’n minst aangeven wat het wel en wat het niet kan. Anders tast je het draagvlak voor het onderwijs aan.” Niet voor niets heeft de Onderwijsraad voor 2002 dan ook een studie naar de rol van het onderwijs in de civil society op het programma staan. Van Wieringen: “Er zijn hier en daar wel projecten geweest op dit terrein, maar er is nog weinig systematisch over nagedacht. Dus dat is een mooie taak voor de Onderwijsraad.”
Vervreemden
Tegelijk waarschuwt Van Wieringen alvast voor te hooggespannen verwachtingen ten aanzien van het onderwijs, want er wordt nogal wat gevraagd. “Ouders stellen steeds hogere eisen. Ongeveer een derde van hen heeft tegenwoordig zelf hoger onderwijs achter de rug en daarnaast hebben ze ook nog geld te besteden. Steeds meer mensen willen daarom de vrijheid krijgen om onderwijsvoorzieningen voor hun kinderen te kopen. Het onderwijs kan zich niet permitteren deze groep ouders van zich te vervreemden. Maar anderzijds, als je daar flink in meegaat, ontstaan er onvermijdelijk verschillen tussen scholen, terwijl van het onderwijs nu juist verwacht wordt dat het alle leerlingen dezelfde basis meegeeft en zo de samenhang in de samenleving bevordert.”
Van Wieringen vergelijkt het met de schoolstrijd begin vorige eeuw, toen de vrijheid van onderwijs ook in overeenstemming gebracht moest worden met het gelijkheidsbeginsel in de strijd tussen openbaar en bijzonder onderwijs. “Dat hebben we toen redelijk opgelost, er is een modus vivendi gevonden. De nieuwe uitdaging is nu om zowel marktwerking als burgerschap een goede plek te geven in het onderwijs. En dat is nog niet zo gemakkelijk.”
De voorzitter van de Onderwijsraad voegt daar nog een waarschuwing aan toe: de verwachtingen ten aanzien van het onderwijs wisselen te snel. “Leraren worden horendol als het ene jaar zus van hen gevraagd wordt en het andere jaar zo. Maar veranderingen in het onderwijs gaan nu eenmaal langzaam, dat hebben we de afgelopen decennia wel geleerd. Het onderwijs is geen machine die anders gaat functioneren zodra je ergens even een schroefje ingedraaid hebt.”
Als voorbeeld noemt Van Wieringen de invoering van het vak techniek (“loopt al vijftien jaar, maar is nog steeds niet afgerond”) en van informatie- en communicatietechnologie in het onderwijs. Met ict is medio jaren tachtig begonnen, maar ook daarmee is het onderwijs nog lang niet klaar. Volgens Van Wieringen heeft dat onder meer te maken met de veranderende rol van computers. Aanvankelijk werden die vooral gezien als hulpmiddel, bij bijvoorbeeld rekenonderwijs. “Maar inmiddels is de hele communicatiekant erbij gekomen. En ook het gegeven dat kinderen tegenwoordig meer uren thuis aan de pc zitten dan op school, roept nieuwe vragen op. Waar leer je wát?”
Consensus Intussen ervaart de Onderwijsraad al die onrust aan den lijve. Het onderwijs is vergeven van de belangengroepen en de politieke meningsverschillen over onderwijsbeleid lopen regelmatig hoog op. Te midden van al die woeligheid streeft de raad naar “redelijkheid, overtuiging en consensus”, zoals Van Wieringen het vorig jaar zei bij het afscheid van zijn voorganger, prof.dr. Han Leune.
Dat gaat niet altijd vanzelf, zegt Van Wieringen. Als voorbeeld noemt hij de basisvorming, bij uitstek een onderwerp waarover de meningen verdeeld zijn. In het onderwijs zelf zijn mensen genoeg te vinden die de basisvorming (het gemeenschappelijk programma voor de onderbouw van het hele voortgezet onderwijs, van vmbo tot en met vwo) beschouwen als een volledige mislukking. Maar mensen die het tegendeel vinden, zijn er evenzeer. En ook in de politiek lopen de meningen uiteen: de PvdA koestert al sinds de invoering in 1993 veel warmere gevoelens over de basisvorming dan bijvoorbeeld coalitiegenoot VVD.
Al die tegenstellingen gingen niet ongemerkt aan de Onderwijsraad voorbij toen die werkte aan een advies over de basisvorming. In dat advies, verschenen in oktober jongstleden, stelde de raad voor het programma voor de basisvorming te verdelen in een kerncurriculum (voor iedere leerling verplicht) en een keuzecurriculum. Het vak verzorging moest volgens de raad in het keuzedeel geplaatst worden. Maar wie zoiets voorstelt, kan in de wereld van het onderwijs rekenen op een stroom e-mailtjes en telefoontjes. En die kwam er dan ook. Het Landelijk Vrouwenberaad wees op het emancipatorische gehalte van het vak, vanuit de zorginstellingen kwamen verontruste geluiden, leraren lieten van zich horen enzovoorts.
Maar de raad heeft niet alleen te maken met druk van buitenaf. Ook binnen de raad moet er soms heftig gediscussieerd worden om de beoogde consensus te bereiken. Verwonderlijk is dat niet, want de raad is zeer pluriform samengesteld, ook in politiek opzicht. Van Wieringen: “De Onderwijsraad wil meer dan alleen de verschillende meningen registreren. Dat zou een soort notuleren van bekende standpunten worden, en daar heeft niemand iets aan. Daarom is het voor ons belangrijk nieuwe wegen te vinden en daarover consensus te bereiken.”
Ook rond de basisvorming lukte het weer de rijen gesloten te houden. “Onze consensus was gebaseerd op de gedachte dat de basisvorming in haar huidige vorm geen werkzame constructie is”, vertelt Van Wieringen. “Er zijn zo’n tweehonderd kerndoelen voor vijftien vakken, maar in het beroepsonderwijs wordt zestig procent daarvan niet eens aan de orde gesteld. Dan kun je wel zeggen: ‘dat percentage moet omhoog’, maar het is een illusie te denken dat dat kan lukken.”
De raad wilde dus aansluiten bij wat in de praktijk realiseerbaar is gebleken. “Op die koers zaten we al vrij snel”, aldus Van Wieringen. “Daarnaast zijn we ervan uitgegaan dat scholen de nodige vrijheid moeten krijgen voor een eigen invulling. En ten slotte hebben we gekeken naar het buitenland. Daarmee hadden we nog niet meteen een oplossing, maar wel een aantal ankerpunten voor ons advies. Consensus daarover was een belangrijke stap.”
Inmiddels heeft staatssecretaris Adelmund op het advies gereageerd, en Van Wieringen is daar niet ontevreden over. “Ze heeft gekozen voor een iets andere verhouding tussen het verplichte en het keuzedeel, ze wil een groter deel van het programma verplicht houden. En het vak verzorging krijgt van haar ook meer ruimte dan wij hadden voorgesteld. Maar ja, zij zit natuurlijk veel meer dan wij met de vraag naar de haalbaarheid in de politieke arena. Dan maak je andere afwegingen. Dat is tenslotte ook haar taak als politica.”
Niet langer een ‘parlementje van het onderwijs zelf’ De Onderwijsraad bestaat al sinds 1919. Hij werd destijds opgezet in het kader van de ‘pacificatie van het onderwijs’: openbaar en bijzonder onderwijs hadden gelijke rechten gekregen en de Onderwijsraad moest erop toezien of de regels daarover wel goed toegepast werden. Maar van meet af aan hield de raad zich niet alleen met toezicht bezig. Want het ministerie van Onderwijs had in die tijd weinig deskundigheid in huis. In die leemte voorzag de Onderwijsraad door zelf beleid te ontwikkelen.
Tot een paar jaar geleden vormde de Onderwijsraad een soort “parlementje van het onderwijs zelf”, zoals de huidige voorzitter prof.dr. Fons van Wieringen het zegt. De raad had maar liefst 85 leden, verdeeld over acht afdelingen: één afdeling voor elke onderwijssector plus nog afdelingen voor zaken als leerplanontwikkeling en dergelijke. Plenaire bijeenkomsten waren uitzonderlijk, het werk werd grotendeels afgedaan door de afzonderlijke afdelingen.
In 1997 kwam aan deze gang van zaken een eind. De Onderwijsraad werd gesaneerd en het aantal leden werd teruggebracht tot negentien. Die vertegenwoordigen geen belangengroepen, maar vormen samen wel een afspiegeling van de samenleving, in meerdere opzichten. Uiteraard is ervoor gezorgd dat mensen met specifieke deskundigheid op alle terreinen van het onderwijs lid zijn van de raad. Maar ook op de man-vrouwverhouding, de politieke kleur en etniciteit is bij het benoemen van de leden gelet. Nieuw is ook dat de raad niet langer wordt overheerst door juristen en onderwijskundigen. De raad telt tegenwoordig ook economen en human resource -deskundigen onder zijn leden. “De Onderwijsraad voegt pluriformiteit toe aan deskundigheid”, aldus voorzitter Van Wieringen.
Van Wieringen toont zich redelijk tevreden over de Onderwijsraad in zijn huidige vorm. Die is wat minder “in zichzelf gekeerd”, zegt hij. Voor het ministerie is het volgens hem “niet onaantrekkelijk” over een adviesraad te beschikken die het hele onderwijsterrein bestrijkt, te meer daar het departement zelf nog wel eens de gevolgen ondervindt van zijn opdeling in beleidsafdelingen per onderwijssector. Van Wieringen noemt als voorbeeld het advies van zijn raad over marktwerking: typisch een onderwerp dat alle sectoren raakt, maar waarop het departement zelf niet automatisch een samenhangende visie ontwikkelt.
Het werk van de Onderwijsraad is in de loop van het jaar 2000 onder de loep genomen door een commissie onder leiding van SER-voorzitter Herman Wijffels, en ook die was goed te spreken over de veranderingen van vijf jaar geleden. De commissie adviseerde de raad wel zich voortaan proactiever op te stellen: minder reageren op voorstellen van de regering en meer op eigen initiatief zaken aankaarten. Ook zou de internationale context meer aandacht moeten krijgen.
Van Wieringen is het met die aanbevelingen eens. In een aantal rapporten is die internationale blik ook al aanwezig. “De Europese Unie is niet bevoegd op het gebied van onderwijs zelf”, zegt de voorzitter, “maar voert wel beleid op andere terreinen dat verregaande implicaties kan hebben voor het onderwijs, zoals op het gebied van mobiliteit en werkgelegenheid.” De raad streeft er ook naar in zijn rapporten standaard een vergelijking met ten minste Engeland, Duitsland en Frankrijk op te nemen. “We mogen in Nederland uiteraard vinden wat we vinden, maar het kan ook nuttig zijn je te spiegelen aan wat er om ons heen gebeurt.”