oktober 1996

Studie van het Landbouw-Economisch Instituut (LEI) gemaakt op verzoek van de Werkgroep Landbouw van de Commissie Internationale Sociaal-Economische Aangelegenheden van de SER; bijlage bij advies 1996/09

Samenvatting

Doel van de studie

In 1994 werd het huidige GATT-akkoord gesloten, dat een looptijd heeft tot de zomer van het jaar 2001. Naar verwachting zullen tegen het begin van de volgende eeuw nieuwe onderhandelingen starten over voortzetting van het handelsliberalisatiebeleid na afloop van het huidige akkoord. Of deze onderhandelingen daadwerkelijk tot verdergaande liberalisatie zullen leiden, hangt vooral af van de inschatting van de gevolgen ervan door de deelnemende landen.

Deze studie beoogt inzicht te geven in de mogelijke gevolgen van verdergaande liberalisatie van de agrarische handel voor de landbouw in de Europese Unie (EU), in het bijzonder voor de wereldmarktprijzen, de exportmogelijkheden van de EU en voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB). De studie beperkt zich tot de producten die in het GLB centraal staan, namelijk granen, suiker, zuivel en rundvlees. Het ramen van toekomstige ontwikkelingen is vaak een hachelijke onderneming. Dit geldt zeker voor het inschatten van de meest waarschijnlijke ontwikkelingen op de agrarische wereldmarkten en voor het ramen van handelsstromen en beschermingsniveaus.

Handelsstromen zijn per definitie het saldo van productie en verbruik en daardoor gevoelig voor relatief kleine variaties in de groei van het binnenlands aanbod en de binnenlandse vraag. Beschermingsniveaus overbruggen de afstand tussen de wereldmarktprijs en de interne prijs en zijn daardoor gevoelig voor relatief kleine veranderingen in deze prijzen. Niettemin kan door het opstellen van `toekomstplaatjes' worden bijgedragen aan de gedachtevorming over de mogelijke gevolgen van verdergaande liberalisatie en de wenselijke ontwikkelingen van het gemeenschappelijk landbouw- en handelsbeleid.

Scenario's

Uitgangspunt voor de opstelling van het `toekomstplaatje' van deze studie is een liberalisatiescenario voor de periode 2001-2007, dat in feite een duplicaat is van het huidige GATT-akkoord. Volgens dit liberalisatiescenario dienen over deze periode de tarieven opnieuw met 36 procent te worden verminderd ten opzichte van de basisperiode 1986-'88, dient de interne steun opnieuw met een vijfde te worden verminderd ten opzichte van het steunniveau in de basisperiode, en wordt de exportsteun opnieuw met 36 procent verlaagd ten opzichte van de referentiebedragen van het huidige GATT-akkoord. In de volumesfeer zijn de eindverplichtingen van het huidige akkoord van kracht: een minimale markttoegang van 5 procent van het interne EU-verbruik en een reductieverplichting voor de maximaal met subsidies uit te voeren hoeveelheden van 21 procent ten opzichte van de referentiehoeveelheden.

De verplichtingen volgens dit liberalisatiescenario worden vergeleken met die van een referentiescenario . Het handelsbeleid van dit referentiescenario bestaat na afloop van het GATT-akkoord uit handhaving van de eindverplichtingen van dit akkoord tot het jaar 2007. Omdat de financiële verplichtingen in nominale termen luiden betekent dit toch een verdere vermindering van de subsidiëringsmogelijkheden in reële termen. Het landbouwbeleid van het referentiescenario bestaat uit een voorzetting van het MacSharry-beleid tot het jaar 2007 waarbij overigens wel sprake is van reële dalingen van de interne prijzen en van de inkomenstoeslagen. In de scenario's wordt nog geen rekening gehouden met een mogelijke toetreding van landen uit Midden- en Oost-Europa tot de EU. Hieraan wordt apart aandacht besteed middels een analyse van de mogelijke ontwikkelingen in de Visegrád-landen (Polen, Hongarije, Tsjechië en Slowakije) op basis waarvan de mogelijke gevolgen van toetreding van deze landen tot de EU apart worden ingeschat.

Wereldmarktontwikkelingen

Er zijn pessimistische en optimistische inzichten over de toekomstige ontwikkelingen op de agrarische wereldmarkten. Bij onder meer het World Watch Institute bestaat de gedachte dat de toekomstige vraag naar voedsel in de wereld sterker toeneemt dan het wereldaanbod.

De aanbodcapaciteit van de wereld wordt begrensd door de beperkte beschikbaarheid van productiemiddelen zoals vruchtbare grond, water en energie en (te) intensieve vormen van landbouw brengen grote ecologische problemen met zich mee. Technologische vooruitgang kan volgens de aanhangers van deze stroming de grenzen van het wereldaanbod onvoldoende verleggen om gelijke tred te kunnen houden met de vraagontwikkeling.

Daarom moet voor de toekomst worden gerekend op sterk stijgende internationale prijzen. Hiertegenover staat een stroming die veel optimistischer is over de toekomstige wereldvoedselsituatie. Vertegenwoordigers van deze richting zijn internationale instellingen als OESO, FAO en IFPRI. Deze gaan ervan uit dat de huidige wereldlandbouwproductie in voldoende mate kan worden uitgebreid om in de stijgende vraag te voorzien. Het huidige, relatief hoge niveau van de wereldmarktprijzen wordt dan ook gezien als tijdelijk.

In deze studie wordt grotendeels aangehaakt bij de gedachten van de optimistische stroming, mede omdat de hoge wereldmarktprijzen die behoren bij de pessimistische visie op de toekomstige wereldvoedsel- situatie mogelijke problemen bij verdergaande handelsliberalisatie bij voorbaat zouden uitsluiten. Op grond van een analyse van studies van OESO, FAO en IFPRI worden de wereldmarktprijsontwikkelingen geraamd voor zowel het referentie- als het liberalisatiescenario.

In het laatstgenoemde scenario zijn de prijzen in beginsel hoger vanwege de verdergaande liberalisatie van het wereldhandelsverkeer. Om recht te doen aan de talrijke onzekerheden die een rol spelen bij de raming van toekomstige wereldmarktprijzen en van de effecten van verdergaande liberalisatie op de prijzen, wordt voor het liberalisatiescenario gekozen voor een variant met relatief lage en een variant met relatief hoge wereldmarktprijzen. In het referentiescenario is sprake van voortgaande reële dalingen van de wereldmarktprijzen.

Alleen voor magere-melk-poeder wordt in navolging van de OESO een stijging geraamd. De prijs-daling is het grootst voor rundvlees en relatief gering voor kaas. In het liberalisatiescenario stijgen vooral de graanprijzen als gevolg van de verdere vrijmaking van het handelsverkeer. In de liberalisatievariant met hoge wereldmarktprijzen stijgen ze zelfs in reële termen. Bij suiker en rundvlees is het prijsverhogend effect van verdere handelsliberalisatie nagenoeg afwezig.

EU-ontwikkelingen en verdergaande handelsliberalisatie

Vertrekkend van actuele data ten aanzien van productie en verbruik in de EU-15 voor 1995 zijn de ontwikkelingen tot het jaar 2007 in het referentiescenario geraamd door gebruik te maken van simulatieresultaten van het European Community Agricultural Model (ECAM). Daarbij is aangenomen dat de ontwikkelingen die met dit model voor het zogenaamde MacSharry-scenario voor de EU-9 zijn geraamd ook van toepassing zijn op de EU-15 en dat ze passen bij het referentiescenario van deze studie. Voor de raming van de interne prijsniveaus in de EU zijn recente, zogenoemde grensprijzen (dit zijn unit values van de uitvoer van de EU-12 naar derde landen vermeerderd met uitvoerrestituties) geëxtrapoleerd tot het jaar 2007, eveneens met behulp van de grensprijsontwikkelingen volgens de ECAM-simulatie.

De aldus geprojecteerde ontwikkelingen in productie, verbruik, handel en bijbehorende exportsteun laten zien dat de EU-15 in het jaar 2000 nagenoeg voldoet aan de verplichtingen van het GATT-akkoord. Voor boter, kaas en suiker laat de projectie weliswaar overschrijdingen zien van de GATT-limieten, maar deze zijn vrij gering en met relatief kleine aanpassingen van de prijs (boter en suiker) of de productie (kaas) te vermijden.

In het jaar 2007 worden de limieten van het referentiescenario echter vaker en in sterkere mate overschreden. Vooral bij suiker, boter, kaas en rundvlees ontstaan vrij aanzienlijke problemen. Bij suiker en boter worden die vooral veroorzaakt door de tarificatie en bij kaas en rundvlees vooral door een te hoog productievolume. De problemen bij kaas in de volumesfeer hoeven niet in te houden dat het melkquotum moet worden verlaagd. De onderschrijdingen van de hoeveelheidslimieten bij boter en magere-melkpoeder zijn ruim genoeg om door productieverschuiving in de zuivelindustrie het EU-melkoverschot toch met subsidies uit te kunnen voeren.

De problemen bij de genoemde producten verergeren in de liberalisatiescenario's, in het bijzonder in het scenario met lage wereldmarktprijzen. De prijsaanpassingen als gevolg van tarificatie leiden tot inkomstenderving voor de Europese agri-business. Een bovengrens voor het verlies aan inkomen als gevolg van tarificatie wordt gevonden door in het geheel geen rekening te houden met mogelijke aanpassingen in de productiesamenstelling en de -technologie door de Europese landbouw en voedingsmiddelenindustrie.

In dat geval kan het maximale inkomensverlies als gevolg van tarificatie voor het liberalisatiescenario met lage wereldmarktprijzen worden becijferd op 16 miljard ecu in 2007 en voor het scenario met hoge wereldmarktprijzen op 11 miljard ecu. Hierbij zijn de inkomensgevolgen voor de rundvleessector ongeveer even hoog als die voor de andere producten tezamen. De afspraken over verlaging van de interne steun worden in het referentiescenario vermoedelijk wel gehaald; in het liberalisatiescenario met lage wereldmarktprijzen echter niet; dit komt vooral door de hoge interne steun aan rundvlees.

Ontwikkelingen in de Visegrád-landen

Afhankelijk van de termijn waarop de Visegrád-landen in staat zijn om hun structurele en institutionele problemen te overwinnen, kan de landbouwproductie zich sneller dan wel trager ontwikkelen tot 2007. In een pessimistisch scenario, waarbij wordt uitgegaan van een trage groei van de landbouwproductie, doen zich in 2007 geen knelpunten voor op het terrein van de maximaal toegestane exportvolumes.

In een optimistisch scenario, waarbij een snellere groei van de landbouwproductie wordt verondersteld, overschrijden de Visegrádlanden in 2007 het toegestane gesubsidieerde exportvolume voor graan en voor melk. Hoewel de toegestane exportvolumina op middellange termijn niet tot grote problemen aanleiding zullen geven, kan dat in sterkere mate het geval zijn met de noodzakelijke vermindering van exportrestituties; enerzijds vanwege de beperkte omvang per ton en anderzijds vanwege de inflatie van de munten waarin de exportrestituties zijn uitgedrukt. Toetreding van de Visegrád-landen tot de EU heeft in de volumesfeer van de GATT-verplichtingen voor de EU-19 vermoedelijk alleen (tamelijk geringe) gevolgen voor de graansector.

Knelpunten

Per saldo blijkt dat bij een verdergaande liberalisatie zich in de EU-15 vooral problemen zullen voordoen bij rundvlees en in mindere mate bij zuivel en suiker. Bij rundvlees wordt dit vooral veroorzaakt doordat de productie aanzienlijk groter is dan de interne consumptie. Bij zuivel ligt het probleem meer bij de prijsniveaus van kaas en boter op de interne markt en bij een te sterk groeiende kaasproductie.

Bij suiker is het interne prijsniveau te hoog. Aanpassing van het landbouwbeleid als gevolg van liberalisatie zou vooral consequenties kunnen hebben voor de omvang van de rundvleesproductie en de niveaus van de melk- en suikerprijzen. Een vermindering van de rundvleesproductie kan ertoe leiden dat de problemen in de rundvleessector worden overgeheveld naar de akkerbouwsector vanwege een lager veevoerverbruik.

De gevolgen voor de GATT-verplichtingen van een EU-19, een Unie waarin de Visegrád-landen tot de EU zijn toegetreden, zijn niet zo gemakkelijk te beoordelen. In dit onderzoek is met name gekeken naar het in GATT-verband toegestane maximale exportvolume van de Visegrád-landen. Hieruit bleek dat de uitvoerhoeveelheden voor de meeste producten voor het jaar 2007 beneden het toegestane niveau blijven, zij het niet in een mate dat dit veel soelaas zou kunnen bieden voor de overschrijdingen van de `oude' EU-15. Alleen bij granen is er sprake van een zodanig toenemend exportvolume dat de Visegrád-landen in 2007 het toegestane gesubsidieerde exportvolume overschrijden. Die overschrijding is in 2007 weliswaar beperkt maar kan op termijn aanpassing van het (volume)beleid noodzakelijk maken, mede gezien de ontwikkelingen op de graanmarkt in de EU-15.

Een integratie van de verplichtingen ten aanzien van een reductie van de exportrestituties, de tariefequivalenten en de interne steun ligt nog gecompliceerder, omdat de Visegrád-landen op dit gebied nauwelijks `rechten' hebben opgebouwd. Een integratie van de GATT-verplich-tingen zou in het ongunstigste geval kunnen betekenen dat de toegestane exportrestituties en interne steun van de oude EU-15 over de gehele landbouwproductie van de EU-19 moeten worden uitgesmeerd en dat de tariefequivalenten voor de gehele EU-19 in benedenwaartse richting zullen moeten worden bijgesteld.

Naarmate het verschil tussen de interne prijs en de wereldmarktprijs al is afgenomen, zal de tariefaanpassing in absolute zin minder ingrijpend zijn. In de studie zijn de gevolgen van een dergelijke integratie daarom het grootst in het referentiescenario en het minst sterk in het liberalisatiescenario met hoge wereldmarktprijzen.

Gevolgen voor de Nederlandse agri-business

De directe gevolgen van de beschouwde liberalisatiescenario's voor de Nederlandse agri-business blijven voor de plantaardige sectoren beperkt tot de suikersector en de veevoerindustrie (vanwege een geringere voedervraag voor de rundvleesproductie). Voor de rundveehouderij, de slachterijen en de zuivelindustrie zijn er eveneens gevolgen. Gelet op de oriëntatie van de Nederlandse rundveehouderij op de melkproductie, lijken de effecten voor de omvang van de productie beperkt te zijn.

Dit zou kunnen betekenen dat bij verdere liberalisatie vanwege beperkingen van het productievolume betrekkelijk geringe werkgelegenheidseffecten zijn te verwachten voor de agrarische sector en de voedingsmiddelenindustrie. Wel kunnen verschuivingen in de werkgelegenheid tussen subsectoren optreden als zich veranderingen in de productenmix in de akkerbouw, de dierlijke sectoren en de zuivelindustrie voordoen. Van grotere betekenis zijn de gevolgen voor de inkomensvorming in akkerbouw en rundveehouderij indien door de verdere liberalisatie de prijsvorming van suikerbieten, rundvlees en melk sterker onder druk komt te staan.

De tarificatie zou voor de Nederlandse agri-business maximaal¹ (dat wil zeggen bij afwezigheid van aanpassingen in het productiepakket en de wijze van produceren) kunnen leiden tot een inkomensvermindering met 1,3 miljard ecu in 2007 in het liberalisatiescenario met lage wereldmarktprijzen. In dit scenario zou de inkomensvermindering vanwege tarificatie voor rundvlees maximaal 570 miljoen ecu bedragen, voor zuivel 630 miljoen ecu en voor suiker 120 miljoen ecu. In het liberalisatiescenario met hoge wereldmarktprijzen bedraagt het geraamde maximale inkomensverlies 0,9 miljard ecu.

Als wordt aangenomen dat de inkomensvermindering geheel ten laste van de primaire sector komt ­ en dat is gezien de concurrentieverhoudingen op agrarische markten aannemelijk ­ dan zijn voor de voedingsmiddelenindustrie nauwelijks werkgelegenheidseffecten te verwachten. Voor de primaire sector lijken verdere schaalvergroting en inkrimping van de werkgelegenheid echter onvermijdelijk tenzij compensatie voor het feitelijke inkomensverlies wordt geboden. Het gaat bij het geraamde maximum voor het inkomensverlies tenslotte om een aanzienlijk bedrag van meer dan 10 procent van de voor het jaar 2007 geprojecteerde toegevoegde waarde van de Nederlandse primaire sector in het scenario met lage wereldmarktprijzen. Daarom lijkt tarificatie niet zonder gevolgen voor de werkgelegenheid in de primaire agrarische sector tenzij directe inkomenstoeslagen de inkomstendaling voldoende zouden compenseren.

EU-beleidsopties onder het liberalisatiescenario

Op EU-niveau zou (al dan niet tijdelijke) compensatie van de inkomensdalingen als gevolg van tarificatie een bedrag kunnen vergen dat in 2007 van boven wordt begrensd door 16 miljard ecu in het liberalisatiescenario met lage wereldmarktprijzen en door 11 miljard ecu in het scenario met hoge wereldmarktprijzen.

Hoewel er bij doorvoering van het liberalisatiescenario budgettaire inverdieneffecten zijn doordat er bijvoorbeeld minder exportsubsidies hoeven te worden betaald, hebben deze niet een zodanige omvang dat ze de netto-budgettaire lasten bij compensatie in het liberalisatiescenario drastisch doen dalen. In het liberalisatiescenario wordt in 2007 bijvoorbeeld niet meer dan 1 miljard ecu bespaard op exportrestituties in vergelijking met het referentiescenario.

De stijging van de budgettaire lasten in het liberalisatiescenario zou kunnen worden beperkt door geringere compensatiebedragen te betalen dan de genoemde bovengrenzen. Dit zou mogelijk zijn bij een geringere behoefte (vanwege aanpassingen van productiesamenstelling en -technologie in de Europese agri-business). Voorzover dit onvoldoende mogelijkheden biedt, kan een te groot geachte stijging van de budgettaire uitgaven alleen worden voorkomen door een niet volledige compensatie van het inkomensverlies.

Oplossing van de knelpunten in het liberalisatiescenario bij rundvlees, zuivel en suiker vergt zowel beleidsaanpassingen die het productievolume terugdringen als prijsverlagingen op de interne markt. Deze laatste zijn noodzakelijk in verband met de tarificatie (bij suiker, zuivel en rundvlees), terwijl beperking van de productiegroei noodzakelijk zou kunnen zijn in verband met de overschrijding van de limieten aan het gesubsidieerde exportvolume (met name bij kaas en rundvlees).

Ter bestrijding van de overschrijdingen van de plafonds aan de exportsubsidiebedragen kunnen beide oplossingsrichtingen worden gevolgd. Met name bij suiker en kaas zouden de prijsverlagingen als gevolg van tarificatie onvoldoende kunnen zijn om binnen de exportsteunlimieten van het liberalisatiescenario te blijven, indien niet tevens de productie wordt ingekrompen. Bij kaas zou dit gerealiseerd kunnen worden door productieverschuiving naar andere zuivelproducten en bij suiker door verlaging van de A- en B-quota.

¹. De ramingen geven maxima aan voor EU-15 in totaal omdat niet met aanpassingen in de productiesfeer rekening gehouden is. Omdat mogelijke productieaanpassingen in andere lidstaten ook negatieve gevolgen kunnen hebben voor de Nederlandse agri-business hoeft ­ strikt genomen ­ het voor Nederland geraamde inkomensverlies niet een absolute bovengrens te zijn.

 print