Aanbieding eerste exemplaar van de bundel Produktschappen en Bedrijfschappen Onderzocht

Opening door mr.drs. M. Oosting

De voorzitter, de heer Oosting, opent de bijeenkomst ter gelegenheid van de presentatie van de bundel Produktschappen en Bedrijfschappen Onderzocht.

Als Nationale Ombudsman is hij sinds 1 november 1993 bevoegd ten aanzien van de bestuursorganen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie. Dit jaar zijn negen bezwaren ontvangen. In het afgelopen jaar was het aantal ongeveer gelijk. Zo bezien zijn er dus weinig klachten over de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie. 

Toespraak van dr.ir. Th. Quené (voorzitter van de Sociaal-Economische Raad)

De inkt van de bundel die vanmiddag ten doop wordt gehouden is nog niet droog, of er zou weer een indringend hoofdstuk aan toegevoegd kunnen worden. Ik doel uiteraard op de recente gebeurtenissen rond het Landbouwschap. Het hoofdthema van vandaag is echter de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie, de pbo, als zodanig. Na de kern van het stelsel te hebben aangeduid, schets ik de plaats die de pbo in ons sociaal-economisch systeem inneemt. Vanuit dat perspectief ga ik in op de kritische vragen die de politiek de laatste tijd aan de pbo stelt. Ik besluit met enige veranderingen te noemen die in dat licht wenselijk en wellicht ook mogelijk lijken.

Maar eerst nog een heel kort woord over de actualiteit. De organisatoren van deze bijeenkomst kan een gevoel voor timing niet worden ontzegd. Precies een week geleden hebben de FNV- en de CNV-bonden die deel uitmaken van het bestuur van het Landbouwschap, hun medewerking aan dat schap opgezegd. Het voorval toont aan dat het voortbestaan van schappen geen vanzelfsprekende zaak is. Het vergt, integendeel, voortdurend de inzet van alle betrokken partijen. Wat echter vooral opvalt: het schap wordt niet met opheffing bedreigd omdat het zijn dagelijks werk zo slecht doet. Integendeel, het belang daarvan wordt onderschreven. Daarom zullen de gevolgen zorgvuldig moeten worden bezien, niet alleen voor de sector zelf, maar ook voor de rijksoverheid. Er mag geen maatschappelijk onaanvaardbare situatie ontstaan. Het schap is immers geen particuliere vereniging, maar een lichaam van openbaar bestuur.

Dit brengt mij bij het thema van vanmiddag: de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie, de pbo. De laatste jaren is de pbo weer onderwerp van debat geworden en op de politieke agenda gezet. Omdat we nu over veertig jaar ervaring beschikken, kan de discussie anders gevoerd worden dan in de jaren vijftig. ik wil in dit verband herinneren aan de woorden die ir. Frits Philips in februari 1950 sprak, vlak nadat de Wet op de bedrijfsorganisatie van kracht was geworden. Hij zei toen in Elseviers Weekblad: "Ik ben ervan overtuigd dat we een paard van Troje gaan binnenhalen." Veertig jaar later stelt TNO echter wetenschappelijk vast dat negen sectoren die dit paard van Troje wèl hebben binnengehaald, tot de wereld-toptien van hun branche behoren (gerekend naar hun aandeel in de wereldexport). Opmerkelijk is dat daar veel sectoren van het midden- en kleinbedrijf bij zijn. zoals de snijbloemensector met een omzet van bijna acht miljard gulden.

Had Frits Philips dan ongelijk? Nee, ook hij kreeg zijn gelijk. Het Phillipsconcern behoort immers ook tot de wereldtop in zijn branche: zònder een produktschap voor de consumentenelektronica. Met deze voorbeelden wil ik slechts duidelijk maken dat de schappen noch de panacee voor alle sectoren zijn, zoals fervente voorstanders destijds hoopten, noch de doodsteek voor een florerend bedrijfsleven zoals verklaarde tegenstanders vreesden. In die zin hoeven oude discussies niet te worden opgerakeld. Wij kunnen nu nuchter vaststellen dat sommige sectoren de mogelijkheden van een schap hebben opgepakt, terwijl andere er geen behoefte aan bleken te hebben. De pbo blijkt zich ontwikkeld te hebben van een politieke blauwdruk voor het gehele bedrijfsleven naar een meer zakelijk arrangement dat sommige sectoren beter past dan andere. De discussie moet daarom niet gaan over de vraag: heeft de pbo zijn oorspronkelijke pretenties overleefd? Nee, de kernvragen zijn veeleer: biedt de pbo-formule voor de sectoren die er wel wat in zien, perspectief voor de toekomst? Is dat ook in het algemeen belang? Zijn daarvoor aanpassingen nodig, en zo ja, welke?

Om die vragen te kunnen beantwoorden is het nuttig eerst even stil te staan bij de hoofdkenmerken van een schap. Ik doe dat, ook om enkele opzettelijke verrekeningen van de werkelijkheid te corrigeren. Zo worden schappen soms neergezet als de oude, besloten gilden of als kartels; of ze worden gepresenteerd als onderdelen van de rijksdienst. Uit de volgende vijf kenmerken blijkt dat zij van beide wezenlijk verschillen:

1. schappen zijn van overheidswege mogelijk gemaakte vormen van zelforganisatie op sectorniveau; een sector moet er dus zelf voor kiezen;
2. schappen zijn zelfstandige lichamen van openbaar bestuur, geen onderdeel van de rijksdienst. Zij worden dan ook door de betrokken sectoren zelf betaald;
3. schappen worden bestuurd door vertegenwoordigers van representatief geachte ondernemers- en werknemersorganisaties uit de sector. Van hen wordt verwacht dat zij de deelbelangen overstijgen;
   • juist omdat het overheden zijn, is een aantal waarborgen ingebouwd:
     zij hebben geen bevoegdheden ten aanzien van vestiging, uitbreiding of stillegging van bedrijven en zij mogen de mededinging niet in de weg staan;
   • de regels die zij vaststellen, zijn doorgaans onderworpen aan een drievoudig toezicht: van de Sociaal-Economische Raad, van de ministeries en van Brussel;
   • zij hebben zich te houden aan regels voor openbaarheid en verantwoording; dat maakt schappen transparanter dan menig zelfstandig bestuursorgaan waarover de Algemene Rekenkamer zich onlangs zo kritisch uitliet;

   Samenvattend: een schap is een wettelijk gestructureerde vorm van zelforganisatie en functionele decentralisatie op sectorniveau.
   
   Welke plaats nemen nu de schappen in ons sociaal-economisch bestel in? De pbo is te beschouwen als een specifieke vorm van een gemengde economische orde, dat wil zeggen naast het marktmechanisme en overheidsingrijpen. Zij is bedoeld voor die zaken waarin het marktmechanisme niet of gebrekkig kan voorzien, maar waar ingrijpen van de rijksoverheid evenmin effectief of efficiënt kan worden geacht. De pbo houdt dan ook een verdeling van verantwoordelijkheden in tussen de rijksoverheid en de sector. Binnen de toegekende bevoegdheden en de gestelde randvoorwaarden is een schap autonoom om sectorbeleid te voeren. De rijksoverheid onthoudt zich ervan op de stoel van het bestuur te gaan zitten. Zij bewaakt echter wel de randvoorwaarden. Maar, ik heb het al eerder gezegd, een sector is niet verplicht een schap te laten instellen. Nederland kent dus een pluriform bestel. Zoals bekend heeft een minderheid van het bedrijfsleven, zij het geen onbeduidende minderheid, voor een schap gekozen. Het betreft met name de primaire agrarische sector, de visserij, de 'agri-business', en arbeidsintensieve sectoren als de detailhandel, horeca en ambachtelijke branches. Het zijn bedrijfstakken en bedrijfskolommen waar de schappen een nuttige, voorwaardenscheppende rol kunnen vervullen. Zoals in sectoren van het midden- en kleinbedrijf. Daar zijn de ondernemingen te klein om zelf bepaalde activiteiten ter hand te nemen, die binnen het gemeenschappelijke kader van een schap wel tot de mogelijkheden behoren. Daarnaast gaat het om bedrijfstakken waar het sectorbelang en het algemeen belang gediend zijn bij bindende afspraken over kwaliteitsnormen en over de handhaving daarvan.
   
   De verscheidenheid in aard en omvang van de activiteiten die de schappen verrichten, laat zien dat het om een flexibel instrument gaat. Maar die verscheidenheid kan ook vragen oproepen. Laat de pbo niet te veel ruimte voor belangengroepen om te doen wat hun goeddunkt? Daarom is het zinvol om regelmatig te bezien of de constructie nog in alle opzichten voldoet. Veranderde omstandigheden, nieuwe inzichten en prioriteiten kunnen leiden tot een herijking van de verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid, schap en markt. Nieuwe evenwichten kunnen wenselijk en nodig zijn. Omdat de kern van het pbo-bestel ruim veertig jaar geleden is vastgelegd, lijkt zo'n bezinning alleszins gerechtvaardigd. Zowel in politieke als in wetenschappelijke kring blijkt de belangstelling hiervoor te zijn gegroeid. Vooral de motie van de Tweede Kamer uit 1993, waarin de regering om een evaluatie van de pbo werd verzocht, is in dit verband van belang. De vraag van het parlement is begrijpelijk omdat de pbo bij wet is geregeld. De rijksoverheid is de beheerder van het stelsel. Zij is voor het onderhoud verantwoordelijk. De Tweede Kamer heeft daarom het volste recht te weten hoe de pbo functioneert. De rapportage daarover zou eigenlijk een punt van voortdurende aandacht moeten zijn. Anderzijds roept het verzoek ook vraagtekens op. De motie noemt geen criteria voor evaluatie. Duidelijk is alleen dat de motie in het kader van 'het herstel van het politieke primaat' werd ingediend. Dan is het goed zich te realiseren dat de rijksoverheid de regie over het pbo-bestel al had en nog steeds heeft. Die regie hoeft dus niet hersteld te worden; aan de orde lijkt mij veeleer of er regiewijzigingen wenselijk zijn. Zo kan ik mij voorstellen dat in een periode van wederouw toeschietelijker gedacht werd over de toe te kennen verordenende bevoegdheden dan thans voor wenselijk wordt gehouden.
   
   Inmiddels is die evaluatie die door de Tweede Kamer gevraagd werd een eindweegs gevorderd. De hoofdconclusie van het rapport van het Instituut voor Arbeidsvraagstukken luidt dat op grond van het huidige functioneren er geen dwingende reden is het stelsel af te schaffen. Wel is modernisering gewenst: zowel door de meerwaarde van een schap meer expliciet te maken als door een verdere verzakelijking van de bestuurlijke verhoudingen. Aandachtspunten zijn onder meer het verhogen van het democratische gehalte, het nadrukkelijker toepassen van het marktbeginsel en mogelijkheden van clustering van 'verwante' schappen. De oordeelsvorming van het kabinet is nog niet afgerond. Het wil eerst nog aanvullende informatie hebben. Verwacht wordt dat het kabinet medio volgend jaar met zijn standpunt komt.
   
   De voornemens ten aanzien van de pbo zijn dus nog niet uitgekristalliseerd. Wel valt uit de uitlatingen van de betrokken bewindslieden in de Tweede Kamer op te maken dat zij vooral twee aandachtspunten van belang vinden:

   • de vraag hoe de grondslagen van de pbo vanuit het oogpunt van democratische legitimering eruit zouden moeten zien, wat de invloed van de branchegenoten op de bestuurssamenstelling betreft, maar ook in algemenere zin;
   • de vraag of van de schapsregelingen geen verstarrende of marktbelemmerende werking uitgaat of kan uitgaan.

   Hangende deze evaluatie, die dus vermoedelijk halverwege volgend jaar zijn beslag zal krijgen in een standpuntbepaling van de kant van de regering, neem ik inmiddels bij de schappen ook de bereidheid waar mee te denken over de afwegingen in het licht van de zojuist genoemde zorgen en aandachtspunten. Zij zijn weliswaar spelers binnen de huidige regie, maar dat betekent nog niet dat zij wijzigingen daarin zondermeer afwijzen. Veranderingen zijn immers ook voor hun eigen functioneren van belang Uitgaande van de eigen verantwoordelijkheid en initiatieven van de schappen, heb ik mij graag bereid verklaard daarbij ondersteuning te geven vanuit het SER-secretariaat.
   
   Voor de bezinning op de pbo levert ook het boek waarvan. ik het genoegen heb dadelijk het eerste exemplaar te mogen overhandigen, een bron van ideeën en suggesties. Het centrale thema is de pbo als intermediair bestuur tussen bedrijfsleven en rijksoverheid. Het is het eerste boek sinds jaren, en misschien wel het enige, dat een uitgebreid, caleidoscopisch beeld van de pbo geeft. Het bevat kritiekpunten en voorstellen voor verbetering. Eén daarvan wil ik, tot besluit, noemen. Het betreft de verbetering van de informatievoorziening aan het parlement. Voorgesteld wordt om het parlement jaarlijks een overzicht van het bestuurlijk functioneren van de pbo te sturen en dit overzicht te laten opstellen door de Sociaal-Economische Raad, de primaire toezichthouder. Het is een suggestie die zeker het overwegen waard is. Want het is zoals de auteurs stellen: onbekend maakt onbemind, en het wordt tijd dat de pbo uit zijn bestuurlijke quarantaine wordt bevrijd. Met deze woorden wil ik gaarne via u, meneer de directeur-generaal, aan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid het eerste exemplaar overhandigen.
   
   Na de overhandiging van het eerste exemplaar van de bundel door de heer Quené geeft de voorzitter het woord aan de heer Borstlap, directeur-generaal bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

4. zij kunnen verzocht worden taken van de rijksoverheid uit te voeren, zoals de regelgeving uit Brussel. Dit betreft de zogeheten functionele decentralisatie van rijkstaken.

 print