Rede van dr. Alexander Rinnooy Kan, voorzitter SER, bij het Landelijk congres der bestuurskunde, in congrescentrum De Doelen in Rotterdam, op 7 mei 2008. Thema: Sturing in de gevarenzone; overheid en burger in de risicosamenleving.
Alleen het gesproken woord geldt.
Vorige maand heeft de SER een advies vastgesteld over de ontwikkeling van de Randstad op de lange termijn. In 2040 moet de Randstad er volgens de raad als volgt uitzien. Er is voldoende werkgelegenheid voor hoog- en laagopgeleiden. Er is een gevarieerd aanbod van huur- en koopwoningen in verschillende prijsklassen. Er zijn snelle, frequente verbindingen tussen de steden. En er is veel groen in en om de steden om te kunnen recreëren. De SER doet een reeks aanbevelingen om dat perspectief te realiseren: verbeter de kwalificaties van laagopgeleiden, voer een kilometerheffing in en versterk de kwaliteiten van het Groene Hart. Als de overheid – zoals ze dat vrijwel altijd doet – de aanbevelingen overneemt, groeit de Randstad uit tot een duurzame en concurrerende Europese topregio. Tenzij …
… de klimaatverandering harder gaat dan we nu veronderstellen, waardoor de zeespiegel al in 2040 met enkele meters is gestegen en de dijken het water niet langer kunnen tegenhouden. In dat geval kan het kabinet zich beter richten op het versterken van de regio rond Amersfoort aan zee.
Dames en heren, de Duitse socioloog Ulrich Beck introduceerde in de jaren 80 het concept risicomaatschappij: een maatschappij die als gevolg van haar eigen handelen wordt geconfronteerd met de mogelijkheid van grote catastrofes. Het verschil met vroegere catastrofes is volgens Beck dat daar onbegrepen natuurgeweld aan te pas komt. De huidige rampen zijn het gevolg van rationeel genomen beslissingen en hebben een internationaal karakter: ze treffen iedereen. De klimaatverandering is daarvan een duidelijk voorbeeld. De bewijzen stapelen zich op dat het de mens is die de natuur ernstig mishandelt, ecosystemen vernietigt en hele gebieden door intensief gebruik van bronnen onbewoonbaar maakt. Hoe ernstig de gevolgen ervan zullen zijn, dat weten we niet. Of we de schade door tijdig ingrijpen kunnen voorkomen weten we ook niet. Wat we wel weten is dat iedere burger (in de westerse wereld) op te grote voet leeft, en dus een zekere verantwoordelijkheid draagt. Dat alles stelt de overheid voor lastige dilemma’s:
- Is het de overheid die moet zorgen dat de risico’s worden beperkt of gaat het hier toch om de verantwoordelijkheid van de burgers zelf?
- Welke capaciteiten heeft de overheid om haar burgers te beschermen tegen de risico’s vanuit de samenleving?
Wie is verantwoordelijk?
Ik begin met de vraag wie verantwoordelijkheid moet nemen. Als we ervan uitgaan dat iedere mens recht heeft op een gelijk aandeel dan delen we de beschikbare en hernieuwbare draagkracht (en dus de mogelijkheden van volgende generaties niet opconsumeren) in oppervlakte door het aantal bewoners van onze planeet. De uitkomst daarvan is ‘het eerlijke aarde-aandeel’, en dat bedraagt momenteel zo’n 1,8 hectare per wereldburger. Momenteel is de gemiddelde ‘ecologische voetafdruk’ van iedere aardbewoner al ruim 2,2 hectare. In Nederland ligt die afdruk veel hoger dan dat gemiddelde. We hebben meer dan vier planeten zoals de aarde nodig mocht iedere aardbewoner leven en consumeren zoals wij. Zover is het nog niet, maar de groeicijfers van China en India zijn – in dit opzicht - schrikbarend hoog.
Hoe kunnen we onze ecologische voetafdruk verkleinen? Minder vaak met de auto, minder vlees eten en meer biologisch voedsel kopen, dat is een goed begin. Over het algemeen zijn dat dingen die goed zijn voor de gezondheid en dus ook het individuele risico op ziektes verminderen.
Burgers vinden een strenger milieubeleid ook belangrijk, maar consumenten handelen daar niet naar. De kloof tussen burger en consument moet dus worden gedicht. De overheid kan dat organiseren door:
- in de keten van productie en distributie externe maatschappelijke kosten zoveel mogelijk te internaliseren (de vervuiler betaalt)
- relevante kenmerken van producten en productiewijzen doorzichtig te maken.
Deze meer algemene beleidsprincipes kunnen op verschillende niveaus worden opgepakt. Ik zal nu wat dieper ingaan op de rol van de overheid.
De rol van de overheid
Klimaatverandering is een grensoverschrijdend probleem en vraagt ook om een internationale aanpak. Een aanpak op mondiaal niveau vraagt eerst om versterking van mondiale instituties. Het is nu moeilijk om tot bindende afspraken te komen en die ook te handhaven.
De Europese aanpak vordert sneller. Onder een versterkt Europees emissiehandelssysteem krijgen de industrie en de energiesector samen één Europees emissieplafond dat in 2020 21 procent lager ligt dan het niveau in 2005. Daarnaast is op communautair niveau een reeks milieurichtlijnen tot stand gekomen. De ervaringen daarmee zijn wisselend. Nederland kent een zeer specifieke milieusituatie als zeer dichtbevolkte delta van grote rivieren en met zware accenten op industrieën als chemie, transport en intensieve landbouw. Wij leven daardoor met relatief grote risico’s voor de gezondheid en de natuur. Enerzijds pleit dat ervoor om voor strenge normen te pleiten in Brussel. Anderzijds ondervinden economische activiteiten hierdoor meer dan in andere landen belemmeringen. Op verschillende Nederlandse wegen mag in verband met fijn stof maar 80 km/u worden gereden. Infrastructurele projecten werden (al dan niet tijdelijk) stopgezet. Om zulke onbedoelde effecten in de toekomst te voorkomen heeft de SER zich uitgesproken voor een actievere en strategischer opstelling van de Nederlandse overheid bij het vaststellen van Europese milieurichtlijnen. De SER vindt dat Nederland zich al in een eerder stadium met de besluitvorming moet gaan bemoeien. Daarbij zal de nationale overheid ook andere belanghebbenden moeten betrekken.
Die specifieke Nederlandse situatie vraagt ook om nationaal beleid. Voor Nederland is het grootste risico de stijging van de zeespiegel. Nederland heeft in de jaren 90 al een voorproefje gehad van wat dat in een grote rivieren delta kan betekenen.
We moeten twee dingen doen:
- aanpassen aan klimaatverandering (adaptatie).
- minder broeikasgassen uitstoten (mitigatie);
Het is duidelijk dat in de adaptatie-strategie de overheid in de eerste plaats aan zet is. Het gaat dan bijvoorbeeld om het ophogen van dijken.
In de mitigatie-strategie heeft de overheid eveneens een belangrijke rol. Daarnaast hebben maatschappelijke organisaties en burgers een grote rol. Ik zal enkele instrumenten voor deze strategie wat nader toelichten.
Kansen benutten en sterktes uitbouwen
Een opbod aan dramatische berichtgeving over klimaatverandering werkt averechts. Het gaat niet over de afbouw van de economie, de werkgelegenheid en de levenskwaliteit maar over een nieuwe, positieve economie die groeikansen geeft aan levenskwaliteit en werkzekerheid, niet alleen hier en nu maar ook daar en later. En daar is ook alle reden toe. Vanuit de rest van de wereld zal Nederland vooral en met recht en reden gezien worden als een land dat 800 jaar ervaring heeft in het gevecht tegen het rijzende water. Direct na de Katrina ramp hebben de Amerikanen zich al in groten getale gemeld, en de eerste grote contracten zijn al binnen. Waarom maken wij van het water management in kwetsbare delta's geen nationaal speerpunt? Dat sluit aan bij de sleutelgebiedenaanpak die het innovatieplatform voorstaat. Het platform wil de concurrentiekracht van Nederland versterken vooral door de sterktes en kansrijke gebieden in het bedrijfsleven en wetenschap verder uit te bouwen. De achterliggende gedachte is dat innovatie in een alsmaar kennisintensievere economie steeds meer vraagt om samenwerking van bedrijven en kennisinstellingen. Om de kansen die sterktes van kennis en bedrijvigheid bieden te vergroten, is het nodig dat de bij dat gebied betrokken partijen (bedrijven, kennisinstellingen en overheden) elkaar weten te vinden, voortbouwen op elkaars krachten en de wil hebben een gezamenlijk doel te bereiken.
De beperktheid van regelgeving
Wetten en regels zijn bij de overheid nog altijd favoriet. Dat is niet alleen een reflex van politici en ambtenaren, ook burgers en maatschappelijke organisaties vragen erom. De milieubeweging pleit bijvoorbeeld voor de invoering van een Klimaatwet. Zo’n wet kan een belangrijke bijdrage leveren aan de voortgang van het mitigatiebeleid. Maar het succes ervan hangt wel af van de vormgeving. Veel regelgeving gaat ervan uit dat ondernemers geen eigen verantwoordelijkheid kunnen of willen dragen, maar voortdurend in de gaten moeten worden gehouden. Regels zijn daardoor onvoldoende geformuleerd in het verlengde van de doelstelling (veiligheid, milieubelasting, gezondheid) en te vaak opgezet als af te vinken lijstjes (checklisten). De SER heeft daarom een paar jaar geleden (het advies Ondernemerschap voor de publieke zaak) gepleit voor een ander regelgevend systeem: een systeem waarin doelen centraal staan.
In het verlengde daarvan moet regelgeving meer gebaseerd worden op vertrouwen. Dat kan door de overheidsrol niet meer altijd aan het begin van de keten neer te leggen (preventief toezicht) maar aan het einde daarvan (repressief toezicht). Dat gaat gepaard met een grotere handelingsvrijheid voor ondernemers, maar ook met de plicht tot het afleggen van verantwoording voor al datgene waar verantwoordelijkheid voor wordt genomen. Tegen overtreders moet streng worden opgetreden.
De Nederlandse praktijk bewijst dat dit systeem kan werken. Talloze initiatieven van bedrijven en maatschappelijke organisaties zijn erop gericht te komen tot een ‘Economie Light’ en daarmee klimaatverandering tegen te gaan.
Een zakelijke discussie over de energievoorziening
Naast verduurzaming van productie en consumptie is verduurzaming van de energievoorziening een belangrijk onderdeel van de aanpak duurzame ontwikkeling. Vorige maand heeft de SER een advies vastgesteld over Kernenergie en een duurzame energievoorzieningadvies. In dit advies roept de SER het kabinet op om in 2010 bij de evaluatie van het klimaat- en energiebeleid alle energieopties op een open en zakelijke manier te bekijken, dus ook kernenergie.
Het gaat er dus om de risico’s van de verschillende energiedragers tegen elkaar af te wegen:
- Bij kolen zijn de enorme winbare voorraden in grote delen van de wereld het belangrijkste pluspunt. In de mijnbouw vallen jaarlijks echter vele duizenden doden. Daarnaast is de grote CO2-uitstoot een belangrijk knelpunt. Grootschalige toepassing van de technologie om de uitstoot van CO2 uit kolencentrales af te vangen en op te slaan (CCS) bevindt zich voorlopig nog in de fase van proefprojecten, en kent eveneens specifieke veiligheidsrisico’s.
- Bij aardgas speelt de CO2-problematiek eveneens, zij het dat gasgestookte elektriciteitscentrales veel minder CO2 uitstoten (ongeveer de helft) dan kolengestookte centrales. Met het geleidelijk opraken van de Nederlandse gasvoorraad, wordt Nederland de komende decennia afhankelijker van importen deels uit politiek instabiele landen. Bij gaswinning in verre buitenlanden (zoals Rusland) gaat veel aardgas verloren door gaslekken bij exploratie en transport, hetgeen in een toename van het broeikaseffect resulteert.
- Bij kernenergie is de relatief geringe CO2-uitstoot gedurende de levenscyclus een belangrijk milieuvoordeel. Er zijn de eerstkomende decennia geen leveringsproblemen met betrekking tot uranium. De veiligheidsrisico’s van kernenergie zijn wezenlijk, maar tijdens de bedrijfsvoering van kerncentrales de afgelopen decennia sterk verminderd. Bij de kernreactoren die nu op de markt zijn, streeft men ernaar de reactorveiligheid te waarborgen via principes van actieve en passieve veiligheid. Actieve systemen staan onder normaal bedrijf stand-by en worden pas geactiveerd als dit voor de veiligheid nodig is. Nieuwe reactoren die thans op de markt komen, maken meer van passieve veiligheidsystemen gebruik. Passieve systemen maken gebruik van altijd aanwezige krachten, zoals de zwaartekracht, die ervoor zorgen dat veiligheidssystemen - zonder tussenkomst van mensen - ingrijpen als dat nodig is. Deze systematiek vermindert de kans op ongelukken als gevolg van een eventuele terroristische aanslag.
- Ten slotte kan biomassa een bijdrage leveren aan de energievoorziening. Idealiter hebben biobrandstoffen een geringe CO2-uitstoot (maar in de praktijk ligt dat wel eens anders). Biomassa kan in grote delen van de wereld worden gekweekt (ook in Europa) dus de afhankelijkheid van politiek instabiele landen vermindert. Nadeel is dat momenteel vooral voedselgewassen voor biobrandstoffen worden gebruikt. Dat draagt bij aan de stijgende voedselprijzen. Bovendien worden ten behoeve van grootschalige palmolie- of sojaplantages grote delen van het regenwoud gekapt. De hoop is gevestigd op de tweede generatie biomassa. Hierbij gaat het om houtachtige gewassen die op laagwaardige gronden kunnen groeien. De vraag is wel wanneer deze beschikbaar komen. De schattingen lopen uiteen van 5 jaar tot meer dan 10 jaar.
Bij het afdekken van het risico van de klimaatverandering ontkomt de overheid er niet aan de energiehuishouding op de schop te nemen. Elke optie brengt weer andere risico’s met zich mee. Maatschappelijke organisaties moeten in de gelegenheid worden gesteld vanuit hun kennis en inzichten opvattingen rondom de herijking kenbaar te maken, zodat in 2010 inzicht bestaat in het maatschappelijk draagvlak voor de verschillende opties in de brede politieke afweging.
Bouwen aan draagvlak
Draagvlak creëren voor beleid is belangrijk. Bij acute risico’s zal dat niet altijd lukken. Maar voor risico’s die we aan kunnen zien komen is dat wel wenselijk. De overheid kan het immers niet alleen. Zij is afhankelijk van de medewerking van vele andere partijen. De overlegeconomie is daarvoor bij uitstek geschikt, ook als het gaat om duurzame ontwikkeling. In de SER zijn namelijk ook de natuur- en milieuorganisaties vertegenwoordigd.
De SER is uniek in zijn vermogen tot breed gedragen, vernieuwende afronding van dergelijke discussies, die soms van start gaan in bijkans onoverbrugbaar lijkende verschillen van mening. Essentieel is de bereidheid van Nederlandse sociale partners om hun oordelen en vooroordelen bij te buigen in een serieuze poging tot een gezamenlijke conclusie. En zelfs als die gezamenlijkheid geheel of gedeeltelijk ontbreekt, dan is het zinvol om de harde kernen van onenigheid zuiver in kaart te brengen. Consensus is een middel, geen doel.
De SER-benadering werkt alleen als de werkgevers- en werknemersorganisaties hun achterbannen kunnen overtuigen van het nut van de SER-compromissen. Dat betekent dat er in de advisering voldoende tijd moet worden ingebouwd voor debat binnen die achterbannen. Als eenmaal een unaniem SER-advies is vastgesteld dan moeten partijen zich ook aan de inhoud binden. Draagvlak creëren betekent dus ook dat sociale partners verantwoordelijkheid dragen voor dat deel van het beleid dat zij kunnen beïnvloeden.
Natuurlijk lukt het in de overlegeconomie ook niet altijd om tot een balans te komen. Breed uitgemeten is de onenigheid rond het al eerder genoemde advies over kernenergie. Werkgevers en werknemers vonden met elkaar een balans, maar de natuur- en milieuorganisaties niet. Bedenk wel, in Nederland is het voorpaginanieuws als de SER het niet eens wordt, in andere landen is het voorpaginanieuws als partijen binnen een SER het wel eens worden. Dat de sociale partners samen met de natuur- en milieuorganisaties in de afgelopen jaren zeker 25 keer wel unanimiteit hebben bereikt wordt gauw over het hoofd gezien.
Afsluiting
Wereldrecordhouder Haile Gebreselassie zal vanwege de smog niet meedoen aan de olympische marathon in Peking. Andere sporters maken zich ernstige zorgen over de luchtkwaliteit in China. Voor de Chinese overheid weegt het risico dat de Spelen uitdraaien op een fiasco heel zwaar. Zij zet daarom alles op alles om dat te voorkomen. Vervuilende fabrieken zijn verplaatst naar de voorsteden. Oude bussen en taxi’s zijn vervangen door nieuwe, schonere exemplaren. En tijdens de Spelen zal het verkeer in de stad grotendeels worden platgelegd. De Chinese overheid beschikt over veel instrumenten, en zet die ook in. Of dat voldoende is valt overigens te betwijfelen.
De Nederlandse overheid kan niet alles met regelgeving van bovenaf opleggen. Om de risico’s van klimaatverandering tegen te gaan is de overheid afhankelijk van de medewerking van vele partijen. De overheid zal initiatieven van onderop, die al op grote schaal plaatsvinden, moeten stimuleren. Daarnaast zal de overheid risico’s moeten nemen, en misschien wel voor kernenergie moeten kiezen. Voor zulke beslissingen is draagvlak vereist. Draagvlak creëren betekent niet alleen andere partijen laten meepraten, maar ook die partijen het vertrouwen geven om zelf verantwoordelijkheid te dragen. Juist als het gaat over grote risico’s vergt dat nog wel een omslag. Niet alleen bij de overheid zelf, maar ook bij maatschappelijke organisaties en burgers.