Gehouden bij het VNG-jaarcongres over bestuurskracht, op 5 juni 2007.
Alleen het gesproken woord geldt
Inleiding
Dames en heren,
Mijn hartelijke dank aan de VNG voor de uitnodiging om tijdens uw jaarcongres enkele gedachten met u te delen. Het is een eer en een genoegen. Zeker nu sociale partners én de lokale overheid gezamenlijk heel nadrukkelijk in de belangstelling van het nieuwe kabinet staan. Dat is, zo weten wij allen, ook wel eens anders geweest.
Dames en heren,
mijn verleden in het bedrijfsleven heeft me wel geleerd dat je de middelen die je hebt effectief en efficiënt moet inzetten om zo goed mogelijk het doel te kunnen bereiken dat je nastreeft. Het streven naar rechtszekerheid, de primaire focus van de overheid, hoeft daaraan geen afbreuk te doen. Vanuit de optiek van de SER gaat het er om de overheidsdoelen op de meest efficiënte manier te realiseren.
Startpunt in de door de SER bepleite benadering bij het tegemoet treden van maatschappelijke opgaven door de overheid is dan ook beantwoording van de vraag welke verantwoordelijkheidsverdeling het meest geëigend is om het beoogde doel te bereiken.
Het verkiezingsmanifest van de VNG en het Coalitieakkoord van het huidige kabinet overziend, kan ik niet anders dan concluderen dat wat dit betreft op een aantal wezenlijke punten overeenstemming bestaat. Zowel het kabinet als de VNG zijn voorstander van:
- minder regels,
- minder bestuurlijke drukte en meer bestuurskracht én
- de gemeente als hét frontoffice van de overheid.
Aan u hoef ik niet uit te leggen dat Nederland, naast vele andere mogelijke kwalificaties, gekenschetst kan worden als een gedecentraliseerde eenheidsstaat, gebaseerd op een representatief democratisch systeem.
Een ‘next best’ oplossing, dat zullen we altijd voor ogen moeten houden. De perfecte democratie, hoezeer we wellicht ook vergroeid zijn met de onze, moet nog uitgevonden worden. Het huis van Thorbecke staat nog steeds, maar is in de loop der jaren hier en daar wel wat verbouwd en anders ingericht. En ook nu staat het huis weer volop in de aandacht. En hoezeer iedereen ervan doordrongen lijkt dat de ontstane bestuurlijke spaghetti ons kleine landje geen goed doet, ditmaal zijn er door het kabinet geen ingrijpende verbouwingsplannen gepresenteerd. Er lijkt eerder sprake van een cultuuromslag.
Cultuuromslag
Het kabinet geeft in de Regeringsverklaring aan dat beleid dat in dialoog tot stand komt, beter uitvoerbaar en krachtiger is dan beleid dat op de Haagse tekentafel wordt ontworpen. “De maatschappelijke vraagstukken van onze tijd zijn veel te complex voor pasklare oplossingen uit Den Haag.”
Ik bespeur dus een ontwikkeling in het denken over overheidsingrijpen waarbij het keurslijf van het gelijkheidsbeginsel losgelaten wordt. Het kabinet geeft aan dat het durft te variëren als dat nodig is en maatwerk durft te leveren als dat moet. Ook de gemeenten worden daarbij door het kabinet nadrukkelijk aangekeken. Volgens het kabinet verdienen ze “vertrouwen om op eigen schaal hun eigen oplossingen te bedenken.”
De kracht van decentraal maatwerk en differentiatie is dus ontdekt. Of wellicht beter; herontdekt. En dat vanuit het adagium; ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’.
Decentraal wat kan, centraal wat moet
Maar wanneer moet iets centraal geregeld worden? Wat zijn de criteria om die vraag goed te kunnen beantwoorden? Ik zie daarvoor, overigens niet uitputtend, twee dwingende aanknopingspunten.
Sommige kwesties vragen inherent om een meer nationale afweging. Ik denk dan al snel aan zaken zoals defensie of het buitenlands beleid.
Anderzijds kan ik me goed voorstellen dat een reden voor een meer landelijke of provinciale afweging gelegen is in het evident tekort schieten van het lokale afwegingsniveau. Een van de zaken die mij dan meteen voor ogen komt, is de problematiek rondom bedrijventerreinen.
Gemeenten hebben een sterke neiging om met elkaar te concurreren op dit vlak. Die concurrentieslag wordt vooral aangegaan in prijzen en vierkante meters en leidt tot verrommeling van landschappen en tot verloedering van snel verouderende bedrijventerreinen op termijn.
De Nota Ruimte heeft het ruimtelijke beleid gedecentraliseerd – terecht – maar die decentralisatie is naar de mening van de SER wat te ver doorgeschoten. Het ‘regionale gat’ in het ruimtelijke beleid is overgeslagen. Er is nu te veel ruimte voor een vrijblijvende opstelling van afzonderlijke gemeenten.
De SER vindt dat een gemeente voor eventuele bebouwing buiten de bebouwde kom afstemming met de buurgemeenten moet plegen, om ongewenste externe effecten op de open ruimte te voorkomen.
Die regel zou moeten gelden voor alle gemeenten, groot en klein. En die regel moet goed worden bewaakt door de provincie. Een kwalitatief goede ruimtelijke inrichting vraagt om effectieve samenwerking tussen gemeenten en om een meer geprofileerde taakuitoefening van de provincies als regisseur en arbiter.
Ik ben niet uit op vloeken in uw kerk, maar wil er geen doekjes om winden: voor de SER heeft een steviger gebruik door provincies van hun formele bevoegdheden – het aanwijzingsrecht en de doorzettingsmacht – een zekere urgentie.
Lokale financiën
Maar zijn we er dan? Nee. Een verdere decentralisatie van taken en bevoegdheden zal ook op financieel vlak consequenties moeten hebben. Het kabinet heeft dat in het Coalitieakkoord ook met zoveel woorden aangegeven, maar enige zorgen op dit punt deel ik wel met de VNG.
Enerzijds mogen gemeenten slechts zeer gelimiteerd hun eigen belastingtarieven bepalen en is de onroerendzaakbelasting inmiddels deels afgeschaft. Anderzijds is er blijkbaar een hardnekkige strijd gaande om vermindering van het aantal doeluitkeringen uit het Gemeentefonds.
Zowel het toenmalige als het huidige kabinet hebben aangegeven de aanbevelingen van de commissie Brinkman uit 2005 te steunen. Kortom het mes in 155 doeluitkeringen. De uitwerking daarvan ligt schijnbaar goed op stoom, maar ik kan mij niet aan de indruk onttrekken dat er sinds 2005 ook weer een flink aantal doeluitkeringen bijgekomen is (38).
Daarnaast is nog maar de vraag of het huidige kabinet de verleiding kan weerstaan om na de wittebroodsweken en de daarbij gevoerde dialoog met de samenleving niet toch weer met een aantal extra doeluitkeringen op de proppen te komen.
Het lijkt mij dus zaak voor de gemeenten om de regering op dit punt goed bij de les te houden. Naast de meer principiële discussie die naar mijn mening gevoerd zou moeten worden over de optimalisatie van de eigen belastinginkomsten van gemeenten. Het nieuwe coalitieakkoord lijkt mogelijkheden te bieden om hier tot een nieuwe balans te komen. De desbetreffende passage hoef ik niet voor te dragen, want die kent u vast al uit uw hoofd.
Maatwerk en differentiatie zijn de uitgangspunten voor het kabinet om binnen de bestaande staatsrechtelijke structuur via decentralisatie te komen tot een effectiever optreden van de overheid.
De SER steunt die gedachte, want ook op sociaal-economisch terrein is maatwerk vaak gewenst. Ik geef u graag een aantal voorbeelden, ontleend aan recente SER-advisering.
Van Stad en platteland
In het kader van het grotestedenbeleid heeft de SER in een zeer recent advies (Lissabon in de wijk) niet voor niets ervoor gepleit om de financiën te decentraliseren naar steden die hun problemen zelf kunnen oplossen zonder bemoeienis van de centrale overheid. Hoe?
Door te decentraliseren en te concentreren. Het grotestedenbeleid moet zich exclusief gaan richten op complexe vraagstukken die de kracht van een afzonderlijke stad – en van de stad afzonderlijk – te boven dreigen te gaan. Daardoor worden structureel middelen vrijgespeeld voor het Gemeentefonds. De steden moeten die extra middelen vervolgens naar eigen inzicht kunnen inzetten voor versterking van de vitaliteit van de eigen stad.
De SER heeft niet alleen oog voor steden, maar ook voor de vitaliteit van ons platteland. Een van onze kleinste gemeenten is Renswoude. Iedereen kent deze gemeente als een van de vaste koplopers bij verkiezingsuitslagen: kleine schaal en goede organisatie komen daar samen. Renswoude illustreert echter ook hoe landelijk beleid zijn doel voorbij kan schieten.
Zo kondigde het Rijk een paar jaar geleden aan de openbare bibliotheek te willen vernieuwen door basisbibliotheken in te stellen die een gebied van ten minste 35.000 inwoners gaan bedienen. Kleine bibliotheken zouden niet meer in staat zijn om aan de hededaagse behoeften te voorzien. Renswoude heeft een kleine openbare bibliotheek, die prima functioneert dankzij een enthousiast bestuur en veel vrijwilligers; 30 procent van de inwoners is lid. Nu zit Renswoude in een fusietraject met acht bibliotheken uit naburige gemeenten. De verwachting is dat het bestuur wordt bedankt en de vrijwilligers worden vervangen door beroepskrachten, al was nog niet duidelijk wie er gaat betalen.
Professionalisering en schaalvergroting zijn vanuit de overheid bezien voor sommige zaken zeker goed, maar voor maatschappelijke betrokkenheid en de zelfredzaamheid van de maatschappij zijn ze soms ook funest. Het SER-advies Kansen voor het platteland uit 2005 pleit er dan ook voor om de vitaliteit van het platteland te versterken door middel van een gebiedsgerichte benadering op decentraal niveau. De aangekondigde differentiatie is ook hier dus op zijn plaats.
Participatie
Maatwerk en differentiatie zijn eveneens van wezenlijk belang als het gaat om de rol die gemeenten hebben bij het bevorderen van de participatie in ons land.
De SER zette dit thema in het najaar van 2006 ‘met stip’ op de politieke agenda. In zijn advies over het sociaal-economisch beleid op middellange termijn committeerde hij zich aan een ambitieuze participatiedoelstelling: de komende 10 jaar zullen er enkele honderdduizenden mensen extra de arbeidsmarkt op moeten komen. Deze verhoging van de arbeidsparticipatie van 72 naar circa 80 procent is onder meer nodig om een belangrijk deel van de kosten van de vergrijzing op de vangen.
De ambitieuze participatiedoelstelling die de SER vorig najaar heeft geformuleerd, vormt een centraal aangrijpingspunt voor economische èn sociale vooruitgang. In eerste instantie is het de eigen verantwoordelijkheid van burgers om te participeren in de maatschappij en/of op de arbeidsmarkt, maar dit neemt niet weg dat het ongewenst is wanneer er mensen langs de kant blijven staan.
Door zoveel mogelijk mensen in het arbeidsproces te betrekken of anderszins een zinvolle maatschappelijke rol te laten vervullen, wordt bijgedragen aan meer maatschappelijke stabiliteit en sociale cohesie met als uiteindelijk doel een welvaartsgroei voor en door iedereen. Daarbij gaat het in niet geringe mate om mensen waarvoor vooral de gemeenten een beleidsverantwoordelijkheid dragen als gevolg van de decentralisatie van het arbeidsmarktbeleid.
Er bestaat geen tovermiddel om die ambitieuze participatiedoelstelling te bereiken. Er is een samenhangend pakket maatregelen nodig op diverse beleidsterreinen. ‘Van nazorg naar voorzorg’ is daarbij de leidende gedachte. Het beleid en de uitvoering daarvan moeten erop zijn gericht dat mensen hun talenten optimaal ontwikkelen en zij een zinvolle bijdrage leveren aan de samenleving. Diverse actoren hebben daarbij een rol te vervullen en niet in de laatste plaats zijn dit de gemeenten.
Voorzorg kan in bepaalde gevallen al nodig zijn voor zeer jonge kinderen. De SER heeft hiervoor begin dit jaar nog eens de aandacht gevraagd in zijn advies over de verbetering van de arbeidsmarktpositie van allochtone jongeren, waarin hij ook aanbevelingen doet over de bijdragen die gemeenten daaraan kunnen leveren.
Een te laag kwalificatieniveau van veel allochtone jongeren is de belangrijkste oorzaak van hun achterblijvende positie op de arbeidsmarkt. Ook voor nogal wat autochtone jongeren met een slechte arbeidsmarktpositie is dit het geval.
Hoewel het afgelopen decennium wel een verbetering is ingetreden in de onderwijspositie van allochtone jongeren, is er bij hen nog steeds sprake van aanzienlijke taal- en ontwikkelingsachterstanden. Op het moment dat zij de basisschool binnenkomen, hebben zij al achterstanden opgelopen. Het blijkt dat zij deze in de rest van hun leven niet meer kunnen inhalen.
Het is dan ook noodzakelijk dat vroegtijdig actie wordt ondernomen om taal- en ontwikkelingsachterstanden aan te pakken, en met name via het instrument van de vroeg- en voorschoolse educatie (vve).
Hier ligt een belangrijke uitdaging voor gemeenten, die sinds 1 augustus 2006 verantwoordelijk zijn voor de voorschoolse educatie. Verder ben ik benieuwd naar de invulling van het voornemen in het Coalitieakkoord om te komen tot een harmonisatie van regelgeving voor kinderopvang, peuterspeelzalen en vve en de mogelijkheden die dit biedt om het veel te beperkte bereik van het vve-instrument te vergroten.
Met het oog op het voorkomen van voortijdig schoolverlaten is volgens de raad ook een intensivering van de aanpak van ‘zorgleerlingen’ nodig. Daarbij gaat het om leerlingen die meer dan alleen leerproblemen hebben. De SER beveelt aan dat gemeenten, onderwijsinstellingen en organisaties in de jeugdketen gezamenlijk streven naar verdere invoering en professionalisering van zorgadviesteams, om deze leerlingen binnen de eigen schoolomgeving snel en adequaat te kunnen herkennen, opvangen en doorverwijzen.
Zoals opgemerkt, een veelheid van acties is nodig om het uiteindelijke doel van een grotere arbeidsparticipatie binnen bereik te brengen. Diverse actoren zijn daarbij aan zet.
De rol van gemeenten bij participatiebevordering is de laatste jaren aanzienlijk vergroot. Ik noem in dat verband de invoering van de Wet Werk en Bijstand (WWB) op 1 januari 2004, voor de uitvoering waarvan de gemeenten de verantwoordelijkheid dragen. De gedachte is dat de bijstand meer moet worden toegespitst op diegenen die op geen enkele manier in hun eigen levensonderhoud kunnen voorzien of een inkomen hebben dat onder de bijstandsnorm ligt. Als uitvoerders van de Wet werk en bijstand verkeren gemeenten nu in een uitgelezen positie om personen die nu nog langs de kant staan, op weg te helpen naar werk. Een terrein bij uitstek dus om bestuurskracht aan de dag te leggen en waarbij een belangrijke uitdaging is om juist groepen met beperkte uitstroomkansen op een zinvolle wijze te laten participeren.
Dit brengt mij op de WMO, waarvoor de gemeenten eveneens als uitvoerder zijn aangewezen. Door de bundeling van eerder bestaande wetten in de WMO wordt het mogelijk een meer integraal beleid te voeren en daarvoor is nodig dat gemeenten de diverse diensten goed op elkaar afstemmen.
Vanuit participatieperspectief bezien is de WMO vooral van belang omdat deze beoogt mensen te laten meedoen aan de samenleving, via maatschappelijke activiteiten die hen daartoe in staat stellen.
De sturingsfilosofie in deze wet, waarbij gemeenten verantwoording afleggen aan hun eigen inwoners (in plaats van vooral aan de rijksoverheid), impliceert dat gemeenten alle partijen betrekken bij de ontwikkeling van het beleid. Ook deze wet biedt gemeenten dus volop kansen om hun bestuurskracht te laten zien en voor differentiatie en maatwerk te zorgen.
Ook zal de SER met interesse nagaan of en op welke wijze de ervaringen met de invoering van de WMO mede van belang kunnen zijn voor het nu voor te bereiden SER-advies over de toekomst van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ).
Nieuwe bestuurlijke uitdagingen
Decentralisatie en differentiatie vragen veel van de bestuurskracht van gemeenten. Zo stellen de nieuwe verantwoordelijkheden hoge eisen aan de lokale capaciteit - niet alleen voor de uitvoering maar ook voor het toezicht en de handhaving.
Decentralisatie stelt ook de relatie tussen overheid en burger op lokaal niveau centraal. Dit kabinet wil luisteren naar de samenleving en de eigen initiatieven van burgers faciliteren. Juist op lokaal niveau moet het gebeuren, maar hoe pak je dat aan? Hier ligt een belangrijke uitdaging voor de lokale ambtenaar, die inspiratie op kan doen in de recent uitgebrachte handleiding ‘Help! Een burgerinitiatief’ van InAxis (Commissie Innovatie Openbaar Bestuur). De auteurs van deze publicatie stellen dat nog te weinig wordt erkend dat gemeenschapszin uiteindelijk ook geld oplevert. De waarde van het onroerend goed in een wijk neemt bijvoorbeeld merkbaar toe door stevige sociale verbanden en voorzieningen.
De bestuurskracht op lokaal niveau kan ook versterkt worden door de verantwoording over het beleid ook op lokaal niveau neer te leggen, zoals ook bij de WMO wordt beoogd. Rotterdam heeft goede resultaten geboekt met het formuleren van een beperkt aantal meetbare doelen en periodiek onderzoek naar het doelbereik door de (onafhankelijke) Rekenkamer Rotterdam.
Decentralisatie en differentiatie vragen ook veel van de bestuurskracht van de VNG. Enerzijds is het de rol van de VNG om de gemeenten te ondersteunen in het versterken van hun eigen bestuurskracht, o.a. op de punten die ik zojuist heb genoemd. Anderzijds uiteraard door de belangenbehartiging in Den Haag en het koppelen van het landelijke beleid aan de lokale realiteit en vice versa.
Een mooi voorbeeld van hoe dit samen komt is de Taskforce Vermindering Regeldruk Gemeenten waarin de VNG en de Rijksoverheid samenwerken. De VNG gaat de stofkam halen door alle 150 modelverorderingen. Aangezien bijna alle gemeenten in Nederland de voorbeeldteksten van de VNG letterlijk overnemen, heeft aanpassing directe gevolgen.
De eerste resultaten zijn net gespresenteerd: door aanpassing van het model-Algemene Plaatselijke Verordening zijn zes vergunningen afgeschaft en tien vereenvoudigd. De VNG heeft een ondersteuningsprogramma opgezet voor gemeenten die al zijn begonnen met het snijden in de eigen regels en voorschriften, met een website en helpdesk voor ambtenaren. Overigens stelt de VNG dat 94% van de lokale lastendruk veroorzaakt wordt door regels van het Rijk, dus daar is ook nog heel wat werk aan de winkel.
Het lijkt mij in ieder geval zaak om te waken voor een al te technocratische en overheidscentristische benadering als het om bestuurskracht gaat. Het zou in mijn ogen veeleer moeten gaan om de vitaliteit van de diverse leefgemeenschappen waaruit een gemeente bestaat én de verbindingen die de lokale overheid daarmee weet aan te gaan.
Overlegeconomie en lokaal bestuur
Ik concludeer dat verdergaande decentralisatie en de daarbij gehanteerde uitgangspunten van maatwerk en differentiatie positief kunnen uitwerken. Maar wat mij aan het slot van mijn betoog eigenlijk veel meer bezig houdt, is de vraag hoe we de kracht van de Nederlandse overlegeconomie vervolgens lokaal goed kunnen benutten.
De centrale ondernemers- en werknemersorganisaties zijn ook lokaal zeer actief, niet in de laatste plaats omdat nationaal overeengekomen regelgeving vaak ook heel nadrukkelijk een lokale uitwerking heeft. Zaken als werk en bijstand, maatschappelijke ondersteuning, bereikbaarheid, veiligheid, lokale lasten en vergunningen staan hoog op hun agenda.
Uit een recent rapport over de inzet van werknemersorganisaties op lokaal niveau (FNV, Innovative Trade Union Strategies, mei 2007) blijkt overigens dat succesvolle nieuwe vakbondsinitiatieven vaak juist op lokaal niveau ontstaan. Zoals bijvoorbeeld lokale denktanks die sociale campagnes ondersteunen en lokale vakbondscentra voor flexwerkers en migranten. Signalen die mij sterken in de gedachte dat de kracht van de Nederlandse overlegeconomie ook lokaal de nodige aandacht krijgt, maar in de toekomst nog flink versterkt kan worden als gevolg van verdergaande decentralisatie.
Maar laat ik de vraag ook eens omdraaien. Hoe kunnen gemeenten bijdragen aan de kwaliteit en het succes van de overlegeconomie op nationaal niveau?
Gemeenten ontlenen hun kracht aan het directe contact met de burger en aan hun diversiteit en variëteit. Als voorzitter van de SER ben ik zeer benieuwd naar uw ervaringen met het aan de slag helpen van mensen als het gaat om de participatiedoelstelling die we geformuleerd hebben. Wat zijn de goede praktijken, van welke fouten kunnen we leren, welke consequenties zou dit kunnen hebben voor het beleid op centraal niveau en voor de advisering over dat beleid?
Dit brengt mij op de vraag hoe gemeenten op nationaal niveau op sociaal-economisch terrein nog effectiever gerepresenteerd kunnen worden? Uiteraard behartigt de VNG de belangen van de Nederlandse gemeenten en worden in dat kader ook convenanten en bestuursakkoorden met andere partijen door de VNG aangegaan. De VNG bewijst daarmee haar waarde voor de gemeenten.
Maar het is mij ook opgevallen dat het lokale perspectief in de nationale discussie over het sociaal-economisch beleid niet altijd even luid en eenduidig hoorbaar is. Net zo min als het mandaat van de VNG op dit punt altijd evident is en soms bij betrokken partijen ook wel vragen oproept. Wat dat laatste betreft denk ik dan bijvoorbeeld aan het zogenaamde ‘zwerfafvaldossier’ waarin ik als bemiddelaar vorig jaar nog een bescheiden rol heb mogen spelen en enkele andere dossiers waarbij met name de wat grotere gemeenten een eigen en afwijkende koers blijken te varen.
Slot
Dames en heren,
als de tendens van meer decentralisatie zich voortzet, dan betekent dat in mijn ogen dat de gemeenten niet alleen een veel belangrijkere rol gaan spelen in het Nederlandse openbaar bestuur, maar ook een veel sterkere ervaringspositie gaan opbouwen op vele verschillende dossiers van sociaal-economische aard. Ook voor de VNG ligt er dan een nadrukkelijke uitdaging om die ervaringen met een duidelijk mandaat op eenduidige wijze in de nationale discussie in te brengen. Op dit punt leg ik u vandaag dan ook graag de vraag voor; “Wat is er voor nodig om dat voor elkaar te krijgen?”
Ik dank u voor uw aandacht.