SER-Ontwerpadvies: Publiek belang vraagt maatwerk in marktwerking

17 februari 2010

Werkgevers en werknemers zijn het eens over de aanpak van het ordeningsbeleid en de plaats van publieke belangen daarbij. Het gaat hierbij niet simpel om de keuze tussen ‘markt’ of ‘overheid’. Markt en overheid vullen elkaar aan. De uitdaging is om per situatie die combinatie van beleidsinstrumenten te vinden die publieke belangen en maatschappelijke welvaart het beste borgt. Een zorgvuldige voorbereiding is hiervoor essentieel. De SER heeft een effectanalyse voor de voorbereiding van ordeningsbeleid opgesteld die hierbij behulpzaam kan zijn.

Dat staat in een ontwerpadvies over ordeningsbeleid en publieke belangen dat de SER op vrijdag 19 maart zal vaststellen. Het is een reactie op een adviesaanvraag van de Tweede Kamer. Het ontwerpadvies – Overheid én markt: het resultaat telt. Voorbereiding bepalend voor succes – is opgesteld door een ad hoc-commissie onder voorzitterschap van prof.dr. A.W.A. Boot.

Markt en overheid: geen tweedeling
In de praktijk doen zich vele mengvormen van overheidsbemoeienis en marktwerking voor.
Discussies over de wenselijkheid van ‘meer markt’ of ‘meer overheid’ zijn niet vruchtbaar. Daarom spreekt het ontwerpadvies over ‘ordeningsbeleid’. Ordeningsbeleid bestaat uit een mix van uiteenlopende instrumenten met een rol voor én de markt én overheid. De focus zou moeten liggen op een gefundeerde afweging van de effecten op publieke belangen en op de maatschappelijke welvaart.
Borging van het publieke belang is maatwerk; de keuze voor de inzet van verschillende instrumenten hangt onder andere af van de risico’s van marktfalen en overheidsfalen in een bepaalde sector en van sociale overwegingen.

Publieke belangen
Publieke belangen zijn belangen waarvan de behartiging voor de samenleving als geheel wenselijk is en die de politiek zich om deze reden aantrekt. Voorbeelden zijn kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid. Het benoemen van publieke belangen is uiteindelijk een taak van de politiek. Aanleiding hiervoor kunnen zijn sociale overwegingen, de bescherming van consumenten of het tegengaan van marktmacht van aanbieders. Daarnaast moet de politiek zich er rekenschap van geven dat ook de overheid kan falen. Sommige publieke belangen heeft de politiek zo belangrijk gevonden dat zij in de Grondwet zijn vastgelegd.

Effectanalyse
Een gedegen beleidsvoorbereiding is van groot belang. De SER heeft hiertoe een effectanalyse opgesteld aan de hand waarvan tijdig de juiste vragen kunnen worden gesteld. Deze effectanalyse laat zien wat de belangrijke afwegingen zijn bij de voorbereiding van ordeningsbeleid. Een dergelijke analyse zou bij fundamentele wijzigingen in de ordening uitgevoerd moeten worden, aldus het ontwerpadvies. De SER-Effectanalyse omvat de volgende stappen:

1. Analyse van de uitgangssituatie en identificatie van publieke belangen: de publieke belangen moeten aan het begin van het beleidsproces worden gedefinieerd. Hierbij moet rekening worden gehouden met de sectorkenmerken;
2. Definiëring van de doeleinden: in relatie tot probleem en oorzaken en zo concreet mogelijk;
3. Ontwikkelen van beleidsvarianten, gewenste eindsituatie en transitie: het is belangrijk om in het begin van de beleidsvoorbereiding uiteenlopende beleidsalternatieven te verkennen. Er kunnen immers veel verschillende instrumenten worden ingezet, zoals uitvoering of inkoop door de overheid, subsidies en het tot stand brengen van concurrentie. Hierbij moet zowel aandacht zijn voor de uiteindelijke ordening als ook voor de transitie naar deze eindsituatie;
4. Analyse van de effecten van de beleidsvarianten op onder meer publieke belangen, consumenten, werknemers en regeldruk;
5. Vergelijking van de beleidsvarianten op basis van het saldo van effecten op de publieke belangen en de verdeling van deze effecten over verschillende groepen;
6. Ontwikkelen van monitoring en evaluatie, waaronder het opstellen van de juiste indicatoren om ontwikkelingen te kunnen meten en waarderen.

Van groot belang is verder dat experts en stakeholders, waaronder sociale partners en gebruikers, bij de effectanalyse worden betrokken.

Belangen werknemers
Het ontwerpadvies vraagt bijzondere aandacht voor de positie van werknemers. Deze kan door een verandering in ordeningsbeleid worden geraakt. Dit aspect maakt ook onderdeel uit van de effectanalyse van de SER. Zaak is het om na te gaan in hoeverre gerichte begeleidende en overgangsmaatregelen noodzakelijk zijn voor de betrokken werknemers. Hier ligt natuurlijk ook een verantwoordelijkheid voor sociale partners.

Voorbeelden uit de praktijk
De stappen en vragen in de effectanalyse zijn mede gebaseerd op voorbeelden uit de praktijk en lessen uit het verleden. De SER heeft geen eigen evaluatie uitgevoerd van de effecten van marktwerkingsbeleid in bepaalde sectoren. Uit eerdere onderzoeken van derden blijkt dat in de meeste sectoren niet alle informatie voor een gedegen evaluatie beschikbaar is. Daarnaast ligt een dergelijk uitgebreid onderzoek buiten het bereik van een SER-advies.

Markteffectentoets
De Tweede Kamer had ook gevraagd om de visie van de SER op de Markteffectentoets (MET). Dit is een toets die de verwachte gevolgen van ordeningsbeleid voor de kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid en de sociaaleconomische effecten in kaart brengt. Het ontwerpadvies constateert dat de MET een eerste stap is om de voorbereiding van ordeningsbeleid te verbeteren. De MET heeft echter ook enkele zwakke punten. Het ontwerpadvies dringt daarom aan op verbetering van de MET, waarbij de vragen van de SER-Effectanalyse als leidraad kunnen dienen.

Procedure
Het ontwerpadvies is een reactie op een adviesaanvraag van de Tweede Kamer over de introductie van verdere marktwerking in de toekomst. Het verzoek van de Kamer kwam na een breed ondersteunde motie in een debat over een onderzoek van het ministerie van Economische Zaken naar de effecten van marktwerking.
Het ontwerpadvies is opgesteld door een ad hoc-commissie onder voorzitterschap van prof.dr. A.W.A. Boot. Op dit moment wordt het besproken in de achterbannen van de organisaties van sociale partners. Het advies zal in de openbare raadsvergadering van vrijdag 19 maart worden vastgesteld.

^{Noot voor de redactie
Nadere informatie bij Mariek de Valk, tel. 070-3499648.}