31 maart 1998
De krapper wordende arbeidsmarkt biedt kansen om de arbeidsparticipatie verder te verhogen en zo een steviger basis te leggen voor goede collectieve voorzieningen en een redelijke inkomensverdeling in ons land. Maar er zijn ook risico's, als vraag en aanbod op de arbeidsmarkt niet goed op elkaar aansluiten en zo tot problemen in de personeelsvoorziening leiden. Vooral een goede doorstroming op de arbeidsmarkt ('trek in de schoorsteen') is nodig, waardoor ook meer ruimte voor instroom van nog onbenut arbeidsaanbod kan ontstaan. De noodzakelijke versterking van de kwaliteit en inzetbaarheid van werkenden en niet-werkenden zijn (mede) aanleiding om te pleiten voor het scheppen van extra budgettaire ruimte voor onder meer onderwijs en scholing, een belastingherziening, kinderopvang en terugdringing van wachtlijsten in de zorg.
Dit staat in het ontwerp-advies Sociaal-economisch beleid 1998-2002 , dat door een SER-commissie onder leiding van voorzitter mr. K.G. de Vries is gepubliceerd voor achterbanraadpleging door sociale partners en voor overleg met de Kroonleden. De SER zal het advies, dat door minister Wijers namens het kabinet is gevraagd, behandelen in zijn openbare vergadering van 17 april a.s.
Het ontwerp-advies spreekt zich uit over drie onderwerpen: de budgettaire keuzen, de arbeidsmarkt en het ondernemerschap, die hierna worden belicht.
Budgettaire keuzen
De overstap die het huidige kabinet heeft gemaakt naar het zogeheten trendmatige begrotingsbeleid is succesvol geweest en moet dan ook worden voortgezet. Concreet houdt dit in dat op basis van een behoedzaam uitgangspunt van 2 procent economische groei per jaar, de ruimte voor de overheidsuitgaven wordt vastgesteld en ook goed wordt bewaakt. De commissie pleit op dit punt onder meer voor het doorzichtiger en beter controleerbaar maken van uitgaven die worden gedaan via belastingregelingen. Ook de huidige maatstaf om te bepalen of de uitkeringen wel of niet aan de lonen kunnen worden gekoppeld (een inactieven/actieven-ratio van 82,6 procent), kan als een risico voor de uitgavenbeheersing worden gezien, omdat de in de wet vastgelegde criteria er steeds minder in tot uitdrukking komen.
Op het terrein van de overheidsuitgaven stelt de commissie dat de grens van efficiencyverbetering in het initiële onderwijs is bereikt en dat ook een ambitieuze inzet gericht op 'een leven lang leren' nodig is; extra inspanningen in de orde van grootte van 1 à 2 miljard gulden zijn hiervoor noodzakelijk. Daarnaast raamt de commissie een aanzienlijke extra investeringsbehoefte voorlopig ingeschat op 2,5 à 3 miljard op jaarbasis in de sfeer van bereikbaarheid, milieu, grotestedenbeleid en regionaal beleid. De commissie beschikte echter niet over de informatie die nodig is om de investeringsbehoefte concreet te vertalen in publieke investeringen. Dit vraagt immers om voldoende inzicht in andere mogelijke financieringsbronnen (bedrijfsleven, gebruikers, lagere overheden) en in de mogelijkheden om andere instrumenten dan investeringen in te zetten.
Het is voor het nieuwe kabinet voorts onvermijdelijk om meer ruimte te bieden voor de zorg; knelpunten in bepaalde zorgsectoren en het vermijden van budgetoverschrijdingen die leiden tot het voortdurend zoeken naar middelen op andere begrotingen, dwingen hiertoe. Ook verwacht de commissie dat een bedrag oplopend tot enkele honderden miljoenen guldens nodig is voor de uitbreiding van kinderopvang. Een deel van de commissie wil daarnaast dat 2,5 miljard gulden wordt gereserveerd voor armoedebestrijding.
Op het terrein van de collectieve lasten moet het proces van wigverkleining worden voortgezet, met meer oog voor de financiële aantrekkelijkheid voor mensen om werk te vinden en ook door te stromen op de arbeidsmarkt. In dit verband bepleit de commissie een bedrag tot een grootte van 2,5 miljard gulden vrij te maken voor de herziening van het belastingstelsel. Ook vindt zij dat de ruimte à 2,5 miljard die nodig is om tot het jaar 2000 de vermogenspositie van de sociale fondsen te herstellen, in dat jaar volledig beschikbaar moet komen voor de correctie van sociale premies naar lastendekkend niveau. Over de vraag of en zo ja in hoeverre beide in samenhang moeten worden bezien, zal op dat moment een nadere afweging moeten plaatsvinden.
Oplopende vergrijzingskosten, het opbouwen van reserves voor economische tegenwind en de verplichtingen van het EU-Stabiliteitspact worden door een deel van de commissie vertaald in een streven naar begrotingsevenwicht. Hiertoe zou het nieuwe kabinet een tekortdoelstelling van maximaal 1 procent in 2002 moeten formuleren. Denkbaar is dat dit doel al eerder wordt bereikt, waarna een verdere stap kan worden gezet. Een ander deel van de commissie wil uitgaan van een tekortdoelstelling van maximaal 1,5 procent in 2002. Bij een gunstiger groei kan extra budgettaire ruimte worden benut om het tekort terug te brengen in de richting van 1 procent in 2002.
De commissie stelt vast dat de budgettaire ruimte vooral aan de uitgavenkant zal moeten worden vergroot om de hierboven genoemde budgettaire prioriteiten volledig in te kunnen passen. Omdat het niet op de weg van de SER ligt de daarvoor benodigde inspanningen volledig in te vullen, beperkt de commissie zich tot een aantal denkrichtingen. De commissie beseft dat op dit terrein verdere substantiële afwegingen nodig zijn.
De commissie ziet vele goede redenen om rond eventuele mee- en tegenvallers op de begroting te komen tot een integrale afweging, en wel halverwege de kabinetsperiode. Het niet meteen 'uitdelen' van eventuele meevallers komt het aanpassingsvermogen van de Nederlandse economie ten goede. Een van de redenen voor deze suggestie is dat het kabinet halverwege kan bezien hoe het de beleidsuitdagingen die voortspruiten uit een groei die mogelijk hoger ligt dan 2 procent, tegemoet moet treden. De commissie doet hierbij de suggestie om in het Regeerakkoord randvoorwaarden ('spelregels') vast te leggen, die het mogelijk moeten maken om halverwege de kabinetsperiode éénmalig een deel van de eventuele inkomstenmeevallers te benutten voor welomschreven uitgavenintensiveringen1. Kortweg komen deze 'spelregels' er op neer dat aan de prioriteiten in de sfeer van de collectieven lasten en het overheidstekort invulling moet zijn gegeven en dat een evenwichtige verdeling van meevallers over de verschillende budgettaire prioriteiten in het Regeerakkoord wordt vastgelegd.
Bij een hogere groei dan 2 procent zullen ook uitgavenmeevallers optreden die kunnen worden benut voor de prioriteiten die de commissie stelt, bijvoorbeeld voor de zorg. Ook weegt de wens zwaar om vast te houden aan een trendmatig begrotingsbeleid. Daarom vindt de commissie dat inkomstenmeevallers alleen in beeld kunnen komen voor uitgavenprioriteiten, die duidelijk voortvloeien uit een gunstiger economische ontwikkeling. In een limitatieve opsomming gaat het om vier soorten uitgaven: een tweede tranche van ruimtelijk-economische investeringen, het verminderen van met een hogere groei oplopende milieu-emissies, onderwijs en scholing en kinderopvang; beide laatste duidelijk verbonden aan toenemende knelpunten in de personeelsvoorziening. Daarbij stelt de commissie voor een eventuele aanwending van meevallers te laten verlopen via de zogeheten clusterbenadering, zodat gemaakte afspraken gericht op uitgavenbeheersing onverlet worden gelaten. Ten slotte moet helder zijn dat, waar structurele uitgavenintensiveringen in het geding zijn, uitsluitend de inzet van ook als structureel te bestempelen meevallers in beeld kan komen.
Arbeidsmarkt
De commissie constateert in het ontwerp-advies dat het verschuivende perspectief op de arbeidsmarkt leidt tot een veranderende, maar niet minder zware beleidsopgave. Daarbij gaat het er vooral om te voorkomen dat er 'zand in de banenmotor' terechtkomt doordat vraag en aanbod elkaar onvoldoende weten te vinden. Het bevorderen van doorstroming op de arbeidsmarkt is daarom cruciaal, niet alleen voor de personeelsvoorziening van bedrijven maar ook om ruimte te creëren voor instroom aan de onderkant van de arbeidsmarkt.
Het bevorderen van doorstroming vraagt in de eerste plaats dat een aantal elementen uit de huidige succesvolle beleidsmix wordt voortgezet. De commissie wijst op de noodzaak van voortzetting van een verantwoorde en gedifferentieerde loonkostenontwikkeling. Door de wijze waarop sociale partners de afgelopen jaren hun verantwoordelijkheid voor het arbeidsvoorwaardenoverleg hebben ingevuld, ziet de commissie voorts geen aanleiding voor een fundamentele heroverweging van het instrument algemeen-verbindendverklaring. De voordelen van dit instrument zijn de afgelopen jaren groter geweest dan de vermeende nadelen.
De commissie acht daarnaast een meer motiverend beloningsbeleid gewenst als een instrument om de doorstroming te bevorderen. Mede om met het oog op een redelijke inkomensverdeling ook in de toekomst te hoge beloningsverschillen te voorkomen, is een optimale volumeflexibiliteit op de arbeidsmarkt gewenst. Het op basis van het akkoord in de Stichting van de Arbeid geformuleerde wetsvoorstel Flexibiliteit en zekerheid legt een goede basis voor een evenwichtige ontwikkeling van deze flexibiliteit.
Investeringen in de emplooibaarheid ( employability ) van werknemers zijn voor ondernemers en werknemers van toenemend belang. De commissie waardeert dan ook dat de noodzaak voor een leven lang leren door het kabinet is neergelegd in een Nationaal Actieprogramma. Zij constateert echter dat dit programma er vooralsnog onvoldoende in slaagt om ook een samenhangend beleidspakket te formuleren. Bevordering van de emplooibaarheid betreft niet alleen onderwijs en scholing, maar stelt ook eisen aan de arbeidsvoorwaardenvorming, het sociaal beleid en de inrichting van de arbeidsorganisatie. Over de idee van emplooibaarheid kan men het snel eens zijn; de vertaling naar de praktijk is lastiger gelet op de grote verschillen tussen arbeidsorganisaties. Het ontwerp-advies reikt handvatten aan om op ondernemings- en bedrijfstakniveau inhoud te geven aan emplooibaarheid, onder meer door het schetsen van best-practices.
Een toenemende krapte op de arbeidsmarkt vergroot ook de noodzaak de arbeidsparticipatie van ouderen te vergroten en te blijven werken aan het inschakelen in het arbeidsproces van uitkeringsgerechtigden. Ook bij een krappere arbeidsmarkt zal dit immers niet vanzelf gaan. Om de arbeidsparticipatie van ouderen te verhogen zijn reeds verschillende initiatieven ontplooid. In aanvulling daarop acht de commissie het van groot belang dat de deelname van ouderen aan scholing wordt verruimd. Daarnaast meent zij dat organisaties bewuster om moeten gaan met de behoefte van en mogelijkheden voor werknemers hun loopbaan tijdelijk te onderbreken voor educatief verlof en open moeten staan voor de behoefte van werknemers om op basis van vrijwilligheid maatwerkafspraken te maken over veranderingen in arbeidstijden en functie. Ook is van belang dat in het kader van het arbo-beleid regelmatig wordt bezien of de feitelijke werkbelasting bij oudere werknemers nog past bij hun belastbaarheid. Ten slotte wordt de omzetting van VUT-regelingen in pre-pensioneringsregelingen gezien als een instrument om vroegtijdige uitstroom van ouderen te voorkomen.
Met betrekking tot het streven meer uitkeringsgerechtigden in te schakelen wijst de commissie op het grote aantal maatregelen dat de afgelopen jaren is genomen en voor een deel nog zijn beslag moet krijgen. Het accent zou de komende tijd dan ook moeten liggen op een goede uitvoering van het ingezette beleid. Daarnaast meent de commissie dat overheid en sociale partners gericht moeten nagaan hoe de doorstroming uit gesubsidieerde arbeid kan worden vergroot. Zij wijst er daarbij op dat naarmate dit beter lukt, ook de aandrang tot aanpassing van de beloning van deze banen minder dringend zal worden gevoeld.
Ondernemerschap
De commissie gaat in het ontwerp-advies ten slotte in op het marktwerkingsbeleid en op het beleid gericht op de bevordering van ondernemerschap. Zij wijst daarbij op het belang te streven naar een zo groot mogelijke synergie en naar het goed omgaan met de spanning die er ook kan zijn tussen beide beleidsterreinen.
Met betrekking tot het marktwerkingsbeleid meent de commissie dat de komende jaren vooral van belang is dat in wetgeving en beleidsnota's neergelegde uitgangspunten voortvarend, maar ook zorgvuldig en in dialoog met belanghebbenden, worden vertaald in concrete actie. Met betrekking tot het ondernemerschap schuilt de uitdaging erin de positieve ontwikkeling van de laatste jaren te continueren. Dit vereist een verdere 'emancipatie' van het ondernemerschap, waarbij niet alleen (door)starters maar ook reeds gevestigde ondernemers worden uitgedaagd en ondersteund bij het inspelen op nieuwe ontwikkelingen. Om dat te bewerkstelligen bepleit de commissie een actieve opstelling gericht op het ontwikkelen van ondernemersvaardigheden onder het motto 'ondernemen kun je leren' en een verdere versoepeling van de overgangen tussen werknemerschap of uitkeringssituatie en het ondernemerschap.
1De vertegenwoordiger van De Nederlandsche Bank in de commissie heeft te kennen gegeven dat hij deze suggestie niet in lijn acht met een werkelijk trendmatig begrotingsbeleid en bereidt derhalve een amendement op het ontwerp-advies voor.
Noot voor de redactie
Nadere informatie bij commissiesecretaris Erik van Merriënboer (tel. 070 3499 520) of bij voorlichter Jeroen Zonneveld (tel. 070 3499 649)