31 maart 1998
De belastingherziening zou moeten leiden tot een nieuwe tariefstructuur in de loon- en inkomstenbelasting (met een lagere tarieflijn en de invoering van heffingskortingen), een effectievere en meer evenwichtige belastingheffing op vermogen(sinkomsten) en een verschuiving van de belastingdruk door een verhoging van het btw-tarief en door 'vergroening' (hogere milieu- en energiebelastingen). Hierbij gaat het om een samenhangend pakket van structuurwijzigingen, dat in de komende kabinetsperiode moet worden ingepast in een totaalbeeld van inkomensverhoudingen en budgettaire mogelijkheden.
Dat stelt het ontwerpadvies Naar een robuust belastingstelsel dat dezer dagen door de in de SER vertegenwoordigde organisaties met hun achterbannen wordt besproken. Het ontwerpadvies is voorbereid door de Commissie Fiscaal Stelsel 21e eeuw onder voorzitterschap van prof.drs V. Halberstadt. Het vormt de reactie op de adviesaanvraag die minister Zalm en staatssecretaris Vermeend van Financiën op 11 december 1997 aan de SER hebben gericht naar aanleiding van het verschijnen van de kabinetsnota Belastingen in de 21e eeuw: een verkenning . Het ontwerpadvies, dat binnen de commissie van voorbereiding unaniem wordt gedragen, zal op 17 april a.s. door de raad worden besproken.
Hieronder volgen de hoofdlijnen van het ontwerpadvies.
Doelstellingen
De komende herziening moet worden gericht op een robuust, toekomstbestendig en duurzaam belastingstelsel. Meer concreet gaat het erom op de volgende punten substantiële vooruitgang te boeken:
- versterking van het stelsel in internationaal verband, waardoor ook stabiele inkomsten voor de overheid worden gewaarborgd;
- een betere werking van de arbeidsmarkt, door het slechten van een aantal drempels (voor de overgang van een uitkering naar betaald werk, voor de toegang van partners tot de arbeidsmarkt en voor de doorstroming);
- het bevorderen van meer economische zelfstandigheid voor mannen en vrouwen;
- een grotere doelmatigheid en doeltreffendheid van het gebruik van belastingen als instrument van sociaal-economisch beleid (bijvoorbeeld om waar mogelijk milieuschade te voorkomen);
- vereenvoudiging en het verminderen van ongewenste gedragsreacties van burgers en bedrijven op belastingen.
Randvoorwaarden
De mogelijke winst van de belastingherziening wordt beperkt door twee randvoorwaarden: inkomensneutraliteit en budgettaire neutraliteit. Inkomensneutraliteit dient volgens het ontwerpadvies in te houden dat van het pakket van belastingmaatregelen per saldo voor de verschillende sociaal-economische groepen geen significante verschillen in koopkrachteffecten uitgaan. Voor uitkeringsgerechtigden op minimumniveau geldt meer in het bijzonder een absolute voorwaarde van koopkrachtbehoud. Een koopkrachtverbetering voor werknemers past in het streven naar bevordering van arbeidsparticipatie.
Om binnen die randvoorwaarde substantiële vooruitgang naar een robuust en toekomstbestendig belastingstelsel te kunnen boeken is het volgens het ontwerpadvies noodzakelijk enige extra budgettaire ruimte in te zetten: enkele miljarden guldens voor compenserende resp. flankerende lastenverlichting. De precieze omvang moet later worden bepaald, mede in het licht van de dan actuele economische ontwikkelingen en budgettaire mogelijkheden.
Samenhangend pakket
Het ontwerpadvies benadrukt de samenhang tussen de basiselementen van de komende belastingherziening. Deze samenhang is om te beginnen essentieel om aan de gestelde randvoorwaarden te kunnen voldoen. Daarnaast geldt dat meer beleidsinhoudelijk bepaalde elementen van het pakket slechts aanvaardbaar zijn als (noodzakelijk) onderdeel van het gehele pakket. De navolgende uitspraken over afzonderlijke onderdelen moeten dan ook in dat perspectief worden bezien.
De tariefstructuur van de inkomstenbelasting
De tariefstructuur van de inkomstenbelasting wordt thans bepaald door de combinatie van het schijventarief, de belastingvrije sommen en de schijflengten. Het ontwerpadvies kiest voor de volgende opzet:
- vervanging van de systematiek van belastingvrije sommen door die van individuele heffingskortingen;
- verlaging van de tarieflijn in de richting van ongeveer 30, ongeveer 40 en (maximaal) 50 procent (binnen de gestelde randvoorwaarden ten aanzien van inkomenseffecten en de budgettaire ruimte);
- splitsing van het huidige arbeidskostenforfait in een forfaitaire aftrek voor arbeidskosten (van maximaal 1236 in prijzen van 1998) en een arbeidsmarkttoeslag; deze toeslag wordt gegeven in de vorm van een vaste heffingskorting voor werkenden;
- de werkelijke arbeidskosten blijven aftrekbaar voor zover deze uitgaan boven het arbeidskostenforfait;
- de toeslag voor niet-actieven wordt gegeven in de vorm van een heffingskorting.
Heffingskortingen zijn een relatief doelmatig en doeltreffend instrument van inkomensbeleid resp. arbeidsmarktpolitiek, doordat het voordeel ervan voor de belastingplichtige niet oploopt met zijn/haar inkomen: de progressie van de inkomstenbelasting is immers niet meer van invloed. Daardoor kunnen knelpunten aan de onderkant van het inkomensgebouw en de arbeidsmarkt goedkoper worden aangepakt. Bovendien helpt de omzetting van de systematiek van de belastingvrije voet in die van een heffingskorting de fiscale drempel voor arbeidsdeelname van partners (meestal vrouwen) slechten, doordat het progressie-effect bij overheveling komt te vervallen.
Vermogensrendementsheffing
Het ontwerpadvies ziet de door het kabinet voorgestelde fictieve vermogensrendementsheffing als een aanvaardbare oplossing voor de problematiek van een effectieve en evenwichtige belastingheffing op vermogen(sinkomsten). Aan mogelijke alternatieven kleven grote(re) bezwaren.
Bij de tariefstelling kiest het ontwerpadvies voor differentiatie tussen aandelenbezit (25 procent) en overig, risicomijdend vermogen (35 procent). Daardoor wordt de fiscale benadeling, voortvloeiend uit de voorliggende vennootschapsbelasting, van het beleggen in aandelen verminderd.
De kabinetsnota raamt de opbrengsten van de vermogensrendementsheffing behoedzaam op 4,1 miljard per jaar (bij een uniform tarief van 25 procent). Bovenbedoelde tariefdifferentiatie kan 400 miljoen extra opleveren. Door extra inningsinspanningen zou het daarnaast mogelijk moeten zijn een structurele meeropbrengst van ½ tot 1 miljard te realiseren.
Verschuiving en vergroening
Een verschuiving van belastingdruk van directe naar indirecte belastingen kan een belangrijke bijdrage leveren aan de financiering van de herziening van de inkomstenbelasting en tegelijkertijd bijdragen aan het bereiken van milieudoelstellingen. De verschuiving naar de btw (door verhoging van het algemene tarief naar 19 procent) kan verder de stabiliteit van de overheidsinkomsten ten goede komen. Maar het komt aan op de juiste maatvoering, gelet op grenseffecten, mogelijke ontduiking en de gevolgen voor de internationale concurrentiepositie.
De kabinetsnota stelt voor de energiebelastingen met 3,4 miljard te verhogen. Het ontwerpadvies sluit zich hierbij aan en beschouwt dit ook ongeveer als het maximum van wat de komende periode economisch inpasbaar lijkt. Op de concrete vormgeving van de energiebelastingen zal de SER in zijn advies over het Nationaal Milieubeleidsplan 3 nader ingaan.
De pensioenparaplu
Het ontwerpadvies onderschrijft de keuze van het kabinet voor handhaving van de zogenoemde omkeerregel voor de fiscale behandeling van arbeidspensioenen (waarbij pensioenpremies en -aanspraken niet, en pensioenuitkeringen wel worden belast). Daarvan uitgaande is de gedachte in de kabinetsnota van een pensioenparaplu, als fiscaal plafond voor het totaal van de oudedagsvoorzieningen, op zich redelijk en consequent. Deze gedachte roept evenwel tal van wezenlijke vragen rond praktische implementatie en operationalisering op. Het ontwerpadvies signaleert deze en ziet noodgedwongen af van een afgerond oordeel over dit onderdeel van de kabinetsvoorstellen.
Doorrekeningen
De in het ontwerpadvies geschetste contouren voor de tariefstructuur van de inkomstenbelasting moeten de komende jaren nader worden ingevuld. De finale afwegingen kunnen pas over enkele jaren, bij de besluitvorming over de belastingherziening, worden gemaakt.
Voor de gedachtevorming in de komende jaren bevat het ontwerpadvies een viertal doorrekeningen. Deze doorrekeningen die passen binnen een behoedzaam scenario voor de komende kabinetsperiode tonen meer concreet hoe de tariefstructuur binnen de gestelde randvoorwaarden kan worden verbeterd. Zij hebben niet de bedoeling het standpunt van de raad preciezer vast te leggen; zij geven de voorbereidingscommissie wel voldoende vertrouwen in de realiteitswaarde van de eerder geschetste contouren van een nieuwe tariefstructuur voor de inkomstenbelasting om over de hoofdlijnen van de belastingherziening een richtinggevend oordeel uit te kunnen spreken.
Noot voor de redactie:
Nadere informatie bij commissiesecretaris Marko Bos (tel. 070 3499 517) of voorlichter Jeroen Zonneveld (tel. 070 3499 649)